普法:美国对外援助“工具化”趋势加强

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王瑞，徐秀丽

美国总统特朗普刚公布2021年度预算案，再次大幅削减对外援助的复印件备受关注。 2021年美国对外援助预算为441亿美元，比去年减少了21%。 但是，这一数据不容易全面反映现在美国政府对外援助的态度。 通过分解特朗普政府上台以来对外援助政策的变化，可以全面认识到这次削减预算的意义。 事实上，特朗普认为，自从统治以来，对外援助既没有帮助美国维护国家安全，也没有帮助美国实现外交政策目标，从而开始削减对外援助预算。 但是，国会两年前拒绝了特朗普政府削减对外援助预算的请求，需要观察到实际资金与奥巴马政权时代大致相同。 从特朗普政府和国会对外援助预算的游戏来看，这次预算削减比往年大幅度缩小，不仅可以说是对国会的妥协，特朗普政府在对外援助中表现出维护国家利益的功能，可能有更现实的认识。

让人联想到第二次世界大战后也是共和党人的艾森豪威尔，在政权初期提出了“贸易而不是援助”政策，开始大幅削减对外援助预算。 但是，在政权后期，艾森豪威尔政府开始重视对外援助的作用，并开始加大政策的力量。 这表明美国政府的对外援助政策一直处于与国会交流的过程中。 特朗普政府对外援助预算变化的原因首先有以下两点。

其中之一是美国的对外援助功能加强了国家战术向工具化和安全化的转变。 促进国家安全是美国对外援助的重要目标，但目前对外援助的工具化表现得更直接。 年特朗普政府以苦于恐怖主义攻击，没能帮助美国为由，中止了对巴基斯坦的总额16亿6千万美元的军事援助和13亿美元的迅速发展援助，施加了压力。 而且，特朗普政府把对外援助作为大国权力竞争的手段。 作为对俄罗斯战术的一部分，美国在东欧维持着对乌克兰的援助，但这次对乌克兰的对外援助预算请求维持在年水平。 对于与中国的“战术竞争”，美国把相当大的观察力放在了非洲大陆。 美国时的总统国家安全顾问博尔顿谴责中国在非洲的“掠夺性”行为，抑制美国的投资机会，参与美国的军事行动，并对其安全好处构成威胁。

在对外援助战术化和安全化理念的指导下，特朗普政府一方面削减或暂停了对不听话国家的援助计划，另一方面增加了安全援助减少了迅速的发展援助。 在奥巴马政府时代，快速发展援助在美国对外援助预算支出中占很大比例。 其二，美国对外援助模式的探索与转变。 在与中国在非洲的“战术竞争”中，特朗普政府越来越强调“新的快速发展合作模式”，其核心副本是援助关系转向新的快速发展伙伴关系，共享与公私的伙伴关系和商业合作模式 年9月美国议会通过了《更好地利用投资促进快速发展的法案》，决定设立新的美国国际快速发展金融资企业( idfc )，idfc为美国海外私人投资企业( opic )和美国国际开发局( usaid )的快速发展信用 由此，美国对外快速发展融资规模从290亿美元提高到600亿美元。

华盛顿期待，idfc在领导西方各国快速发展融资、撬开、形成集体融资规范方面发挥推动作用。 这也是这次预算提案将idfc资金从1亿5千万美元增加到7亿美元的理由之一。 另外，在这次机构改革的过程中，我们发现美国迅速发展援助机构改革的第一矛盾，从党间矛盾发展到了府会间矛盾。 美国政府和国会在外援行业的介入度加深，其关注行业也从农业、教育和医疗卫生等民生行业向优良基础设施、快速发展融资机构和多边融资机构转移，这也适应了当前国际快速发展合作投资融资基础设施和快速发展的重视趋势。 世界银行的数据显示，每增加10%的基础设施投资，那一年就增加7%的海外投资，第二年带来11%，第三年带来16%。

综上，特朗普官方对外援助政策越来越强调对国家战术工具的指导，并重视探索新的快速发展合作模式，关注议题，主要集中在基础设施和快速发展融资行业。 特朗普政府大选年提出的这个新会计年度预算案虽然不容易在国会上通过，但值得从美国国内的政治生态，特别是府会关系的角度来讨论。 总之，对外援助的国家战术功能指导和新的快速发展合作模式的探索将出现在国会的最终资助法案中。

(作者分别是中国农业大学人文快速发展学院博士研究生和教授)

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