普法:深化农村土地制度改革要谋求共赢

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刘晓萍

土地是连接城乡的重要纽带和重要因素。 建立同权同价、流转顺利、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，将其创新特征转变为经济管理效能，将推动高标准的市场体系建设，促进城乡经济循环平稳，有助于经济的优质快速发展

今年以来，新版《土地管理法》实施，相继出台了完整的要素市场化配置改革相关政策文件，但农村集体经营性建设用地入市制度依然面临着很多矛盾和挑战。 现在必须重点解决以下关系。。

解决地区土地转让的好处关系。 在一定程度上依赖土地进行收入、土地融资建设已经成为很多地方的习惯模式。 农村经营性建设用地入市后，建设用地的供给主体成为政府和集体并存，冲击国有土地采购权的一级市场，进一步影响地方政府的融资能力。 如果地方政府不能减少对土地出让收入的依赖，农村集体经营性建设用地入市制度的适用空间将受到“压迫”。 对此，应尽快制定具体的土地征收公共利益认定标准，编制土地征收目录清单，以土地计划权取代土地征收权等漏洞。

解决城乡产业之争。 有限的建设用地资源是优先用于快速发展农村产业还是优先用于快速发展城市产业，往往因观点而异。 地方政府往往希望把土地要素用于生产收益高的领域。 但是，如果农业农村优先快速发展，越来越多的生产要素流向乡村，不集结，城乡快速发展不平衡的矛盾就难以缓和，“四化(工业化、新闻化、城市化、农业现代化)同步”难以实现，乡村震荡。 当前农村新产业新产业状态不断出现，重建农村快速发展产业体系既有条件也有空间，关键是利用集体经营性建设用地，迅速发展农村一二三产业融合。

解决库存和增量用地的关系。 农村集体经营性建设用地库存规模与入市潜力的评价有关，目前农村宅基地空置率高，随着城市化进程“人员分离”现象将更为普遍。 从长期来看，农村集体经营性建设用地入市政策要优先考虑重复库存，考虑增量大体上统一推进农村集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革，提高国土空间的利用效率。 对此，必须加快建立健全农村库存建设用地的盘活机制，着力把农村闲置宅基地和废弃集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地的入市通道。

解决土地增值收益分配关系。 农村集体经营性建设用地直接进市的情况下，理顺收益主体与收益分配关系成为不可避免的问题。 对此，要适合国情，加快国家、集体和农民土地增值收益分配体系的构建，建立健全的土地增值收益在国家和集体之间、集体经济组织内部的分配方法和相关制度安排，根据地产设定合理的增值收益比率。 规范农民集体土地收益的内部分配关系，防止集体经济组织内部少数人非法处置，占领集体经营性建设用地入市收益。 财政部、原国土资源部曾经就农村集体经营性建设用地土地增值收益调整金的征收发表了管理暂行办法，政府决定通过调整金分享入市土地增值收益和具体征收比例等。 之后，各试验地区宣布从当地实际调节黄金征收比例，农村集体经营性建设用地收益分配机制逐步规范。 从试验成果来看，国家、集体、农民三者在深化农村土地制度改革中完全有可能实现互利共赢。

(作者是国家快速发展改革委员会经济体制和管理研究所副研究员)

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