普法:马怀德 行政法治建设的建言者

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□《法治周末》记者代秀辉

“仅40年，我国依法行政和法治政府建设就奋力前进，突破难攻不克，取得了丰硕成果。 ”。

西装正装，儒教俊朗。 11月26日，在中国政法大学三楼，马怀德首次来访，给记者留下的第一印象非常深刻。

关于改革开放以来行政法治的40年，马怀德感慨万千。 他说40年来我国的行政法治随着时代的变迁而迅速发展。 “另一部法律的发表和实施，另一部制度的建立和运行，将行政法理想的蓝图逐渐变成现实。 回顾40年的行政法治建设过程我们可以自信地说我们现在比历史上的任何时间都更接近法治政府建设的目标。 ”。

点点滴滴，多少年的往事在马怀德波澜的话里慢慢出现。

实行改革开放政策后，依法行政逐渐成为共识，揭开了以行政诉讼法为首的行政立法的序幕。 受到许多行政法的启蒙，马威德进入了行政法学之门。

1965年出生的万豪在贫困的西部地区长大。

“那时生活很辛苦。 为了吃饱肚子，很多时候必须用白面换越来越多的煮米和青穗等杂粮。 付不起5美元的学费，必须申请减免。 ”。 对于那个年代的生活，宽宏大量铭记在心。

知识改变命运。 1984年，19岁的马怀德以全省第6名的成绩进入北京大学法律系。

“我比很多人幸运得多。 ”回忆过去，马怀德说北大四年的学习生活真的培养了他对法律特别是行政法的浓厚兴趣。

在马怀德的记忆中，改革开放初期，大家求知欲强，学习热情高。 “我们总是五六点去图书馆看书。 在那个阶段，读了很多法律类、政治类、文学类的书。 ”。

为什么行政法很有趣？ 马怀德说，首先由于北大的横祥瑞、罗豪才等教授的诱惑，这些教授的课深深地吸引了他。

“横祥瑞老师上了行政法课。 在大教室里，上课的人很多。 他上课经常穿西装，有绅士风度，宁波话，讲课热情，经常谈论行政法。 ”。 想起龙祥瑞老师当时的上课场景，马怀德记忆犹新。

当马怀德对行政法感兴趣时，国家行政立法的大幕也悄然拉开。

1986年10月，在当时全国人民代表大会法律委员会顾问陶希晋的建议下，全国人民代表大会常务委员会成立了行政立法研究组。

当时行政立法研究组成员14人，时任中国政法大学副校长江平任组长、北京大学罗豪才和中国政法大学应松年副组长。

行政立法研究组的基本任务定位是:“对我国应制定的行政法中应包含的大致副本提出框架，作为一项建议为立法机关提供参考。” 行政立法研究小组将努力承担今后对其他重要行政立法提出咨询意见的任务。 ”。

正好这个时候，中国政法大学的应松年教授正在招收行政法专业的研究生。

由于对行政法学的兴趣，1988年从北京大学法律系毕业后，马怀德考上了中国政法大学硕士研究生，师从应松年开始主修行政法学。 应松年教授当时在行政法学研究行业很有名，在应松年的指导下，马怀德对行政法的兴趣越来越深。

成为应松年老师的学生也给了马广德参加行政立法研究小组工作的机会。

“其实，我在其中接受了一点秘书的工作。 ”马怀德笑着说:“在参加立法研究的过程中，自己的学术乐趣也越来越浓。”

从1989年开始，万豪开始在法学杂志上发表复印件，参加了很多重要的科研课题的研究。 “1989年，我在法学杂志上发表了第一篇论文《关于行政决定》。 讨论了行政决策的定位、分类、效力等问题。 ”。

1990年，马怀德提前获得博士学位，师从诉讼法大家陈光教授和行政法学者接受了松年教授。 1993年，他成为新中国培养的第一位诉讼法专业行政诉讼方向的法学博士。 博士毕业后，马怀德选择留在学校教书。 他以扎实的学术水平和教育能力很快得到学术界的同意，33岁时被破格邀请成为教授，35岁已经是博士生导师。

这样，行政法的教育和研究成了马怀德一辈子应该做的事。

颁布了行政诉讼法，开启了“民告官”时代。 为了深入理解法律的实施情况，马怀德相继参加了“深圳贤成大厦行政诉讼第一案”“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”等行政诉讼案。

1989年4月，第七届全国人民代表大会第二次会议根据行政诉讼法，确立了“民告官”制度。 这个制度的建立也是我国依法行政的里程碑。

这一年前，最高人民法院的行政审判正式运行，行政法庭也在全国各地法院相继成立，中国的行政审判进入法治化轨道，“民告官”事件开始广泛进入公众视线。

一谈到行政诉讼法，被称为“行政诉讼第一事件”的深圳贤成大楼事件就浮现在马怀德的心中。

1995年1月，泰国贤成二合企业和深圳贤成大厦有限企业的法定代表人吴贤成以贤成大厦有限企业注销、鸿昌广场有限企业成立和认可清算集团的行政行为违法为由，向深圳市工商局、招商局提起诉讼。

由于泰国、香港、深圳市工商局、深圳市招商局等多位当事人参与，发生在改革开放的前沿城市，“诉诸政府的不可思议事件”迅速引起了公众的关注。

案件曾经争论到最高人民法院。

最高人民法院受理此案后，由罗豪才担任审判长，与杨克佃、江必新、岳志强、赵大光等6名高级法官组成共同议院审理此案。

吴贤成方面聘请应松年、袁曙宏、马怀德等作为原告诉讼代理人，深圳市工商局、招商局聘请江平、肖峰、高宗泽等作为被告的诉讼代理人。 这几乎集中了当时的中国行政法学界和律师界精英。

“审判期间，由中央各部委执行，北京各大学及深圳市委、市政府、市人民代表大会等机关人员参加旁听。 媒体也广泛报道了。 ”想起当时的审判场景，马威德深深地记得:“议院在最高人民法院的大法庭上公开审理了这个案件6天。”

在审判长罗豪才先生的主持下，关于议院全体成员的合议事件和讨论研究的法律问题有10次以上。 为了确保案件的判决，提高案件质量，议院举行了6次座谈会，最终备受瞩目的“民告官”大事件因深圳市工商局的败诉而尘埃落定。

“那一年，我33岁，是我人生中第一次代理这样重要的行政诉讼案件，参加审判。 》回顾过去，“此案在行政诉讼法的实施中起着一定的积极作用，告诉大家，对政府的违法行政行为不仅可以进行行政诉讼，还可以胜诉。 这表明行政审判对政府的行政行为确实起着监督作用，保证了公司的合法权益。 ”。

走出深圳贤成大楼事件的回忆，马怀德又谈了他代理的另一个行政诉讼案件。

1996年，大学生田永在复试过程中，因作弊被北京科技大学决定退学。 但是，学校没有向田永直接发表或送达解决退学的决策和学籍变更的通知，田永没有办理退学手续。 因此，田永继续作为北京科学技术大学的大学生参加正常的学习和学校组织的活动。

1998年6月，田永所在院系向北京科技大学授予田永所在班学士学位表时，北京科技大学有关部门以田永退学解决、没有北京科技大学学籍为由拒绝颁发毕业证书，进而获得田永的毕业派遣资格

田永的班主任抱怨说，找到了当时有名的宽幅。

出于对田永的同情，为了进一步推进行政诉讼法的实施，马怀德无偿代理了这个行政诉讼案件。 在事件中，马威德成功地将大陆法系行政法学中的“公务法人”理论适用于审理。 结果，马怀德帮助田永胜诉。

“这是国内第一起大学生起诉大学的行政诉讼案件”马怀德说。

该范式于1998年以典型范式载入《中华人民共和国最高人民法院公报》，成为当时有指导意义的典型范式，将法院司法审查范围扩大到教育行政管理行业，迅速发展了行政法学理论。

之后，关于这件事，马怀德专门在《中国法学》上发表了“公务法人问题研究”一文。 论文从学校的性质和法律地位、学校等事业部门与成员或使用者的法律关系、事业部门内部规则的效力等方面专门拆除了《田永诉北京科学技术大学方案》。 至今，这份副本的引用率仍处于法学论文的引用频率之高。

改革开放的深入推进，对依法行政的要求越来越高。 行政诉讼法实施后，国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法等辅助法律相继大大加快了立法进程。 马怀德参与其中，提出建议，为行政法治贡献自己的力量

行政诉讼法出台后，法治在中国日益受到重视，必须举国对政府依法对行政逐步形成共识。 因此，国家赔偿、行政复议等权利救济的立法也列入了议事日程。

这个时候正好是怀德在读博士学位的时候。 关于国家赔偿法，马怀德说，“国家赔偿法是我实际参与的第一部立法”有着特别的感情。

国家赔偿涉及归责大体，当时的理论争论比较大，有人认为应适用的过失大体，应适用的过失和违法大体，应适用的过失大体，进而应适用的过失大体。

“与应松年先生一起在《中国法学》上发表了论文《国家赔偿立法探索》，其中对国家赔偿的责任进行了大致专业的论述。 最后，我建议我们几乎应该适用违法行为。 ”。 马怀德说。

马怀德解释说，违法大体上是指国家机关及职工违反执法职务损害他人权益的，国家有责任赔偿。 合法行为造成损害的，国家不予赔偿。 “这几乎是直接的，容易接受，操作性高，过失的几乎主观认定不会变得困难。 ”。

“最终，我们的这个提案在国家赔偿法的立法中通过了。 ”说到这里，mawide高兴地笑着说:“之后，国家赔偿法被修改了，行政赔偿的责任基本得到了保存。”

在参与国家赔偿法立法期间，马怀德的博士论文也顺利完成，主题是《国家赔偿法的理论与实务》，第二年由中国法制出版社出版。

33岁，马怀德成为年轻学者的领袖，获得了“马国赔偿”的雅号。

说到这里，马怀德向后仰着身子靠在沙发上，停了一会儿，谈了与行政许可法莫名其妙的缘分。

“在读博士期间，我注意到以政府事先许可的方法广泛管理市场的运行、经济、社会生活，与行政改革的目标相矛盾。 马怀德说。

因此，广德建议对行政许可制度进行原创研究，拆除行政许可设定权限不明、范围失控、程序混乱等现象，制定统一的行政许可法，规范行政许可活动的立法构想。

统一的行政许可立法在国际上没有先例，缺乏普遍经验值得借鉴，因此他当时提出这样的理论确实很大胆。

幸运的是，他的思考受到了立法部门的关注。

1992年，《中国法学》第三期转载了1991年发表的论文《建议制定行政许可证法》。 这引起了全国人民代表大会常务委员会法工委的观察，没想到这篇文章又转载于全国人民代表大会法工委研究室新闻的摘报全文。

在参与行政许可法立法的过程中，马怀德也同样根据自己的专业信息提出了很多建议。 “正因为研究很多，所以在起草行政许可法时，起草部门非常重视我的意见。 我印象最深的是，在最后定稿时发送审查之前，法律委员会、法律工委邀请我和另外两位学者在人民代表大会会议中心发送审查对一字一句进行定稿修订。 ”。

2003年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了行政许可法。

除此之外，马怀德还参与了行政强制法、立法法、监察法等多项法律的起草，参与了20多个部委的40多项法律、法规和规章咨询论证。 2005年，马怀德为十六届中央政治局第二十七届集体学习讲授了《行政管理体制改革和经济法律制度》。 2012年，47岁的马怀德被选为应松年的继承人，成为中国法学会行政法学研究会会长。 年5月17日，他参加了习大总书记主持的哲学社会科学座谈会，作为唯一的法学学者发言。 马怀德参加了三次王岐山主持的中纪委专家座谈会，就反腐败支持廉和国家监察体制改革提出了建议。

年末，由于在参与法学研究和法治建设方面的突出贡献，马怀德获得了cctv年度法治人物的荣誉。

改革开放40年，有中国特色的行政法学理论体系初步形成，比较有效的行政法律制度初步实现了行政权规范，依法行政观念和意识逐渐深入人心

一谈到改革开放40年，马威德就觉得自己“幸运”。

“从遥远的西部地区来到首都，进入法律大门，最终与行政法结下了莫名的缘分。 在34年的人生中，我有机会实际参与国家的法治建设，为行政法治贡献自己的一些微力，我很幸运。 ”回顾40年，马怀德意义深远。

关于改革开放以来行政法治的40年，在言语之间，马怀德更高兴。

他说改革开放40年来，我国的行政法治建设随着时代的迅速发展而进步，取得了丰硕的成果。 “迄今为止，具有中国特色的行政法学理论体系初步形成，比较有效的行政法律制度初步实现了行政权规范，依法行政观念和意识也逐渐深入人心。 ”。

回顾改革开放40年的过程，谈行政法治取得的成果，马怀德姚姥说。

“理论上，在博采众长的基础上，中国行政法学充分融合了本土优势，初步形成了具有一定自主性的行政法学理论体系。 在推进依法行政、建设法治政府的大背景下，学者们运用这一理论体系结合中国行政的现实运作过程，为行政法学“中文”的构建做出了贡献。 并且，教育、食品药品等部门行政法的研究盛行，加强了中国行政法学对现实问题的应对。 ”。

“在制度上，我们建立了具有中国特色的行政法律体系和制度体系，初步实现了对行政权比较有效的规范。 在行政组织法方面，以国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、公务员法等法律为基础，初步构建了行政组织法体系。 行政行为法以被称为“行政三法”的行政许可法、行政处罚法、行政强制法为基础，初步形成了有中国特色的行政行为法体系。 在行政监督和救济方面，以行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法为基础，初步构建了比较顺利的行政监督(救济)法体系。 ”。

“观念上，公务员初步形成了依法行政意识，社会公众的法治观念不断增强。 根据《中国法律年鉴》公布的数据，在行政诉讼法公布前的1989年，行政诉讼一审的受理件数只有9934件。 年，全国法院的行政诉讼一审收入达到了1989年的20倍以上的225485万件。 这从侧面反映了社会公众在一定程度上可以使用行政诉讼等司法制度处理纠纷，维持自身的合法权益。 ”。

展望未来，马怀德话语之间更充满信心:“党的十八大以来，全面推进依法治国翻开法治建设的新篇章，依法行政和法治政府建设进一步加快合作。”

取而代之的是，他说:“进入新时代，党和国家事业发生的历史变革对以前传达的国家治理结构和管理方法提出了新的要求，行政法治建设行业和行政法学研究也面临越来越多的复杂任务和挑战，我们着眼于长期，为之奠定基础

记者手记

一和广德说话，不由得就感受到“治天下”的出租车的感情。 34年的法律人生，马怀德想出了用自己的方法依法治国的实际路径，试图用法治学术思想促进中国的法治进程。 确实，马怀德这样勤奋的法律人，推动了改革开放以来法治建设的长足发展。 像万豪这样无悔的法学家，为改革开放重新出发提供有力的法治保障。

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