热点:统一标准平衡好处　推进区域协同立法

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赤水河流经云南、贵州、四川，三省必须协同立法保护赤水河流域，如何协同？ 怎么保护？ 《区域合作立法》成为近年来地方立法的新行业、新课题。

纵观我国区域合作快速发展的理论和实践，大多停留在经济和社会方面，在法律方面，特别是区域合作立法方面很少涉及。

即使是京津冀地区、长三角地区、珠三角九市的区域立法合作，也是为了根据国家政策和国家战术安排，借助潜力解读区域一体化管理的政治安排。 由此可知，有必要弥补法律上的空白，进行理论和实践上的探讨。

协同立法有助于实现区域法治的统一

现在地方政府之间有几个需要合作的事项，但合作协议很难达成，即使双方最后签署了合作协议，由于法律效力保障不足，人事变动频繁等原因，合作协议也不容易执行。 因此，通过立法确保政府间合作协议的效力，确定相应的法律责任，通过协调机制保障各地方政府间遵循共同合作的大体和规范是非常必要的。 协同立法可以最大限度地提高地区政府之间的合作质量，实现合作意愿，提高合作效率。

在区域一体化迅速发展的情况下，各地立法时，认知、看法的差异容易形成“零散化”、“碎片化”的立法现象。 规定不一致，阻碍区域合作向纵深方向的迅速发展，容易产生地方保护壁垒，对同一事项的执法有很大差异，容易产生矛盾。 立法的不统一，导致执法的不统一，必然导致执法过程中的混乱，不利于形成整个地区迅速发展的法治环境。

在同一地区内，地区相近，文化相通，经济融合，有广泛的共同好处，有协调信息表现的基础和条件。 通过共享立法经验和立法资源，通过协调、联系和统一，通过相互关心，考虑到与邻近地区状况相互差异的立法标准，利用合作的整体特征力，形成共同的副本，比较有效地减少地区内立法的冲突

在法律制度统一的社会主义国家，立法不仅是技术活动，而且是重大的政治安排、经济活动或社会选择，是社会基本价值选择、利益协调与平衡的重要活动。 保持区域内不同行政区划之间的公平竞争和公平快速发展，实现区域内各行政区划之间的好处平衡，也可以说是加强区域协同立法的重要作用。

实践上，并不是所有的地区问题都在等待中央立法处理，有些地区问题，仅靠某个行政地区是完全处理不了的，届时需要地区内各方合作，合作推进。 区域合作立法突破了以前传达的地方立法体制，过去各行政区划的立法主体单纯在打破“以自我为中心”的立法之前传达，弥补了中央和地方立法的供给不足，满足了区域改革的共性诉求。

特别是比较河流整治的立法合作，协商信息表达的方法，确定各地方的权力、义务、责任，通过用法的强制力限制污染对策，协调流域上下游之间水环境保护好处的矛盾，在某种程度上可以实现区域合作对污染对策的重大突破

完全顶层设计下位法先行，但防止上位法不足

区域合作立法是一种新的立法模式，目前还处于实验摸索阶段。 在现在的立法体制下，地方立法权还没有完全开放，中央立法没有达到相应的法律确定区域协同立法很多和复杂的区域协同立法的要求和规范，我们不能简单地合并区域地方性法规，转化为区域法规。

建议加强统一计划，国家立法机关通过修改立法或制定专门法律的方法，对区域协同立法进行适当的顶层设计，对立法主体、一些事项范围、权力配置、合作机制、流程配置等普遍制约

统一立法的宗旨或理念，目标是对政府关心、大众关心的难点、热点、要点立法项目，针对必须以关联度极高的共同关心进行协调的项目，尽量部署在同阶段的立法计划中。

从现在各地的实践来看，根据环境问题的地区间特征，最活跃成功的地区合作立法大多集中在大气污染、水污染防治等环境保护行业。 长期来说，区域合作立法可以深入到越来越多的行业如交通设施、城乡规划、产业布局等共同事务中。

规定某种社会现象，调整某种社会关系时，不同的立法主体建立新闻信息表达的交流和共享机制，进行高频度的立法信息表达和新闻共享，不同的立法主体在规范区域内进行同样的事务时，信息表达的协商机制或

建议明确协同立法的组织形式，成立联合事业集团，由一省主导起草，其他合作，定期或不定期召开联合会议，确定会议召开时间、地点、频率等细则问题。

实现地方立法资源的完全利用和比较有效的配置

经常开展地方立法经验交流、立法新闻交流、立法技术统一交流，分享协同立法过程中可能产生的新情况、新方法和新思想，学习训练、访问座谈会、互发简报、实地调查等方法，学习重要资料和相关制度的

在实践中，可以根据情况选择使用不同的立法协同方法。 例如，可以使用立法项目叠加、立法起草会商、立法人才互补性、立法流程同步和立法成果共享等模型，避免地区内立法冲突和简单重复。 例如，从文案到进度全面合作，达成主题一致、框架结构一致、适用范围一致、基准要求一致、文案一致、行政处罚一致，而且审议节奏、发行时间也一致。

一方起草，明确示例副本，其他几个当事人密切合作，最后也可以总结。 或者共同起草、共同编纂，共同协商明确一个例示性副本，在各地根据土地制作例示性副本，最终形成几乎统一的立法文件。 或者协商基本框架，各自起草，各自进行个性化表现。 或者共同委托第三方机构起草，各方协商讨论，最终形成各自的立法文件，最后以联席会议的形式组织讨论。

区域合作立法的难点是对共同问题确立统一立法标准，规范统一的执法尺度。 另外在于如何合理地调谐利益冲突和竞争，适当地分配快速的发展红利和价格。 在这个过程中，尽可能满足各方合理利益的诉求，对所得预期利益进行大体公平的分配，在有些地区确实因区域合作立法而利益受损的情况下，建立相应的利益补偿机制。

该地区内不同地区的政治地位、经济实力、社会快速发展错误等不均衡容易导致立法话语权不平衡，诱发逃避责任的本能冲动，影响合作的诚意和效果。 这需要建立平等游戏的协商机制，引入新闻公开、立法听证、专家论证、公众参与等民主方法，兼顾共同利益和各方正当利益，最终实现互利共赢的立法目标。

(田成有，云南省人民代表大会常务委员会办公厅一级巡视员，法学博士)

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