普法:批准解除行政协议的行为通常不属于复议受理范围

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张志毅

江苏省常州市中级人民法院法官助理、武汉大学宪法和行政法学硕士。 年代表常州市中级人民法院参加全市万人学法大赛，获得集体第二名。 年4月，经过分层筛选，去最高人民法院担任事件训练法官的助理。

◎文“法人”特约撰文张志毅

企业从事土地开发等商业运营时，在一定程度上受到行政管理等公权力因素的影响。 在这个过程中行政协议的履行很困难，也有可能导致需要变更和解除等很多现实问题。 特别是新的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的对象范围后，社会各界对行政协议的关心度大大提高。 在行政诉讼法中，将上下阶层之间的层次监督行为直接排除在受案范围之外，意味着上级行政机关对行政协议的审查、批准行为进行比较，而不是行政诉讼的受案范围。 那么，相关的审查、承认行为是否属于行政复议受理范围，由于没有规定相关法律，有必要结合现实情况进一步明确这个问题。

《行政复议实施条例》第十三条决定了具体行政行为得到上级批准后如何明确行政复议的被申请人。 但是，行政协议不是《行政复议实施条例》规定的“具体行政行为”，对行政协议的承认行为能否适用上述精神纳入行政复议审查的范围？ 是我们必须关注的重点问题。 具体来说，现在的行政复议法没有规定上下行政机关之间的阶层性监督行为不在行政复议的受理范围之内，但也有2005年2月8日实施的“关于最高人民法院的适用<； 中华人民共和国行政诉讼法>； 的解释》第一条第八款确定了上下行政机关的分层监督行为不在行政诉讼的对象范围之内。 这表明对行政协议的承认行为是上下行政机关之间的阶层监督行为，不在行政诉讼的对象范围之内。 在阶层监督的问题上，行政诉讼和行政复议的原理是共通的。 由此产生的行政协议的承认行为通常可以看作上下行政机关之间的阶层监督，具有明显的内部性，不在行政复议的对象范围之内。

基本情况

2009年12月25日，上海某企业与上海市闵行区规土局签订《上海市国有建设用地采用权转让合同》，取得吴泾镇工-72号地块的国有建设用地采用权，土地用途为工业，转让金额13200万元，合同竣工时间为2010年12 2011年8月15日，该企业与闵行区规土局签订了《补充转让合同》，调整开始日期为2011年12月25日，竣工日期为年12月25日。

涉案土地位于化工污染区，上海市为了在全市层面进行计划控制，2011年9月2日上海市规土局发行了上海规土资详细( 2011)705号文，暂停了吴泾工业区和周边分区计划和土地审批业。 即使现在这个地块也不能继续开发。 考虑到该地块还处于长时间计划管理状态，公司不能按照合同约定的土地录用条件如期进行开发建设，不能达到合同目的。 经上海市闵行区人民政府批准，年10月21日闵行区规土局向该企业发出《合同解除通知》，解除上述两项合同。

此后的一年10月27日，上海市闵行区人民政府向闵行区规土局开具了“写发票”。 文案是“闵行区规土局:接受你局关于某企业涉案地块闲置土地处理方案的指示，由区政府常务会议审议通过，大致同意解除合同，收回涉案地块的土地采用权，由你局严格按照规范程序操作。 之后的补偿由你局和该区的土地储备中心执行。 ”。

年12月8日，该企业向上海市政府提出行政复议申请，要求撤销经闵行区政府批准的《合同解除通知》。 经过法院的解释，该企业改变了复议要求。 “被申请人闵行区政府进行的闵行区规土局要求解除土地转让合同，取消同意收回土地采用权的批准行为”。 上海市政府以这种批准行为没有发生对外法律效力，也没有影响申请人的权利义务，是行政机关上下级之间的内部行为，闵行区政府进行的“抄写”以批准行为不属于行政复议的接受范围为由，提出了该企业复议申请 这家企业不服，还要求人民法院提起诉讼，驳回上述复议申请的决定。

审判结果

上海市第三中级人民法院一审审理后，认为该企业的复议申请向闵行区政府提出的闵行规则土局确定了同意解除土地转让合同，收回土地采用权的批准行为。 在其性质上，这种承认行为并不是由闵行区政府向闵行规则土局摘录，向其他部门内部提出意见，直接对外产生法律效力。

因此，上海市政府受理，经审查，该企业申请行政复议的批准行为(手稿)是行政机关上下段之间的内部行为，不是法律、法规、规则规定的法定批准行为，不构成《复议实施条例》第十三条规定的情况的 此案后，经过上海市高级人民法院的二审和最高人民法院的复审立案审查，肯定了一审法院的解决结果。

评价意见

本案涉及行政协议的承认行为是否属于行政复议的受理范围的问题。 行政协议金额大，关系面广，在履行、解除过程中多与上级行政机关的权力行使有关。 本案以上上级对行政协议的批准行为将上下级之间的级监督关系排除在行政复议的受理范围之外，对将来的审判具有一定的指导作用。 在此，笔者从以下三个方面进行了详细论述。

首先，现在的行政协议本身不是行政复议受理范围。 新撰改的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，如果行政协议的对方不服行政机关不履行、不按约定履行或者单方面变更行政协议、解除的行为，可以依法向人民法院提起行政诉讼。 但是，不能用申请行政复议的方法来维持自己的合法权益。

行政复议法第二条规定，只有具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，行政机关才能适用行政复议法的相关规定解决。 但是，经过行政协议对方与行政机关协商一致的行政协议不是典型意义上的具体行政行为，因此行政协议显然不适用这项规定。

对此，国务院法制是《对<； 交通运输部关于政府特许经营协议等行政协议的争论是否属于行政复议的对象范围的信>； 的复函》(国法秘复函〔〕886号)中，确定了政府专利经营协议等协议争论，不属于《中华人民共和国行政复议法》第6条规定的行政复议受理范围。 因此，关于行政协议本身，现在不属于行政复议的受理范围。

其次，关于行政协议的履行、解除等得到上级行政机关的审查批准的情况下，其批准行为属于行政复议受理范围吗？ 关于这件事，答案是否定的。 行政复议法没有关于这个问题的确定规定，但“关于最高人民法院的适用<； 中华人民共和国行政诉讼法>； 的解释》第1条第8款规定，“上级行政机关根据内部层次监督关系对下级行政机关进行的听取报告、执法检查、追究责任等行为”不在行政诉讼的对象之内。 对于批准解除行政协议的行为，具有明显的内部性，因此不影响行政协议相对人的实体权益，以属于阶层监督的行为为由排除在行政诉讼的对象范围之外是合理的。 同样，作为行政复议的一环，基于行政协议本身不是复议范围的背景，不将这种承认行为作为分层监督列入行政复议受理范围也是合理的。

关于本案，涉案的批准行为只是由闵行区政府以誊写的形式发给闵行规土局，并复制到其他部门内部处理意见，并不是直接对外产生法律效力。 因此，上海市政府受理后，经审查，某企业申请行政复议的批准行为(手稿)是行政机关上下阶层间的内部行为，不是法律、法规、规则规定的法定批准行为，而是《复议实施条例》第13条规定的情况 因此，该企业的申请不在行政复议范围之内。

最后，需要证明的不是所有上下行政机关之间的承认行为，不能复议也不能诉讼。 《复议实施条例》第13条规定:“下级机关依照法律、法规、规则的规定，经上级行政机关批准采取具体行政行为的，批准机关为被申请人。” 本规定确定，具体行政行为得到上级批准后，如果发生行政复议的情况，该批准机关将成为行政复议的被申请人。 “关于最高人民法院适用<； 中华人民共和国行政诉讼法>； 的解释》第十九条规定:“当事人不服上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，对外以签署法律效力的文书的机关为被告。” 由此可知，在一定条件下，上下行政机关之间的承认行为可以复议或诉讼。 一个重要的考虑因素是这种行为是否外在化，对当事人的权利义务有法律上的实际影响。

在上述例子中，关于解除协议的批准形式，是闵行区政府对闵行规土局的复写形式，具有典型的内部性。 但是，如果直接给某企业制作的话，不排除闵行区政府成为直接复议被申请人或行政诉讼的被告的可能性。 因为这种承认行为会产生外化效果。 另外，关于某企业权利救济的便利性，以签订合同一方的主体和“合同解除通知”的主体闵行区规土局为直接被告提起行政诉讼，应该有利于其权利的保护。 以上海市政府为复议的被申请人提出行政复议，增加了行政价格和手续的疲劳。 (责任篇何睿美篇赵佳)

7年在法学院的学习生活，在2年的法院工作过。 回顾过去的一点点滴滴，我从未忘记高考结束后报告志愿者时的理想，即实现公平正义。 对公平正义的执着是所有法律人人生的理想。 特别是习大总书记在提出“让人民群众对每个司法事件感到公平正义”的要求后，更强调了法律人的职业使命感。 选择行政审判事业，一方面是自己的专业对口，另一方面行政审判可以比较有效地制约公权力的滥用，维护人民群众的合法权益。 在第三次巡回法庭工作的半年里，更坚定我的法治理想，将来我将踏上更坚定的步伐，把自己的青春献给这一无悔的事业。 ——这次主讲人张志毅

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