热点:纠正地方立法放水刻不容缓

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□法制日报全媒体记者郄建荣

改革开放40年来，我国共制定实施了60多个生态环境保护法规。 其中，生态环境部门组织实施的法律13部，行政法规30部，国家一级比较有效的环境标准总数达到2011项。

在最近召开的中国生态文明论坛十堰年会环境法治论坛上，生态环境部法规和标准司长别涛指出，除了以前传来的立法外，党内环境保护法规作为新法律的根源，已经系统化。 生态环境应该作为独立的法律体系具有足够的地位。

随着祁连山、秦岭生态破坏问题的暴露，一点地方立法放水问题也浮出水面。 国家生态环境保护专家委员会委员、天津大学法学院院长孙佑海等提出必须纠正地方立法放水问题。

论坛上，加速生态文明立法的声音复苏了。 包括中国生态文明研究促进会执行副会长、原环境保护部法规司长李庆瑞在内的许多专家提出，作为生态文明建设行业的综合性、基础法律，生态文明促进法立法需要加快。

党内环境规定逐渐系统化

比较有效的管理权治官领导立法

年开始实施的新环境保护法被称为史上最严格的环境保护法，在中国的环境保护法中不仅有了“牙齿”，而且成为执法人员手中最好的法律。

但是，在别涛看来，这条法律也有限度。 “特别是对地方党委政府环境保护责任的执行及其监督来说是‘短板’。 ”党内的环境规制正好弥补了环境保护法的这一不足。

说到党内环境保护法规，《中央生态环境保护审计业务规定》(以下简称《规定》)是具有象征意义的一部分。 别涛说，《规定》首次以党内法规的形式，对中央生态环境保护审计的主体、对象、文件、程序、方法和追究责任作出了全面的系统规定。 另外，中央生态环境保护审计也是监督和保障地方政府对管辖区域环境质量负责的重要制度措施。

别涛说，党的十八大以来，中国共产党中央关于环境保护的改革文件相继发表，其中许多以党内法规的形式出现。 这些党内环境保护法规有综合规定和专业规定。 既有“加快推进生态文明建设的意见”“生态文明体制改革总体方案”等顶级制度设计，也有比较“规定”等具体问题的个别规定。

别涛不言而喻，党的十八大以来，国家发表了改革措施1700多件，其中包括生态环境保护行业的40多件。 “党内法规在生态环境保护行业的进展特别引人注目。 《党内领导干部生态环境损害责任追究方法》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等属于党内环境保护法规，在执行中发挥了重要意义。

另外，《健全生态保护补偿机构的意见》《构筑绿色金融系统的指导意见》《省以下环境保护机构监视监察执法垂直改革试验事业的指导意见》《要点生态功能区产业准入责任清单编制实施方法》《控制污染物排放许可制实施方案》

别涛告诉《法制日报》记者，党内环境保护法规不仅已经系统化，而且与国家法规相比有独特的作用，其独特的第一体现在管理权和治吏方面。 已经发表的一系列生态改革措施和制度的党内环境保护法规，对无视生态环境盲目决定带来严重后果的人，不仅作出了追究责任的规定，还提出了措手不及、不可及、“以下不为例”，终生 另外，党内法规可以弥补国家法律的不足，促进国家法律的实施，领导未来的立法。 另一项党内法规可以转变为国家立法。

“党内环境规制实际上是新法律的根源。 特别是党的十八大以来，作为新法律的根源，党内环境保护法规怎么强调也不为过。 他们的作用不亚于环境保护法。 ”别涛指出，必须充分运用党内法规，发挥其特殊使命，健全加强和落实党政府领导在生态环境保护行业中的环境保护责任。

环境资源法治还有差距

地方立法放水必须尽快纠正

10月末，党的十九届四中全会通过了《中国共产党中央再三和完全的中国特色社会主义制度关于推进国家管理体系和管理能力现代化的几个重大问题的决定》(以下简称《决定》)。 孙佑海指出，“决定”提高了反复和完全的中国特色社会主义法治体系，提高了依法治国，提高了依法执政能力，使反复和完全的生态文明制度和人与自然的和谐共生处于重要地位。 “这些规定对生态文明建设和法治建设提出了更高的要求，因此如何推进重复和完整的生态文明法律机构，推进国家管理能力的现代化成为了问题。

孙佑海表示，其重点是重复和完善生态文明的法律制度，推进环境资源行业国家管理的现代化。

孙佑海说，中国环境资源的法律体系已经形成，但立法工作还存在滞后、质量不高的问题。 另外，在执法方面也存在执法不严格的问题。 司法方面也有差距。 关于全国民法，差距特别大。 “工厂在半夜偷拍以外刮大风下大雨，上司带着工人排出污垢，逃避处罚的情况在很多地方都严重存在”。 要迅速发展国家环境管理法律制度，必须从中国的国情出发，不能照搬别国的制度模式。

在这次论坛上，祁连山和秦岭的生态破坏问题被很多专家提到。 孙佑海说，年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》非法允许在国家级自然保护区实验区开采矿产。 违反《甘肃省煤炭领域过剩产能解决失眠快速发展实施方案》保存保护区内11处煤矿。

“祁连山和秦岭的生态破坏问题，背后有地方立法放水的问题。 虽然不能在自然保护区的核心区域采矿，但为部分集团的私利编纂地方性法规，使部分公司的采矿行为合法化。 》孙佑海指出，这实际上是地方立法放水，《甘肃指示连山国家级自然保护区条例》是“在立法层面破坏生态行为放水”的实例。

生态文明立法之声复活

完全的顶层设计迫在眉睫

年3月11日，十三届全国人民代表大会第一次会议第三次全体会议表决通过了宪法修正案。 生态文明写入党章后，历史上写入了宪法。 在年度中国生态文明论坛生态法治论坛上，包括孙佑海、李庆瑞等许多专家建议加快制定生态文明促进法。 事隔一年，这个立法的声音复活了。

李庆瑞指出，目前环境保护法的框架已经基本建设，但“但生态文明法的体系还没有确立”。 生态文明的法律体系应该包括宪法、法律、法规和规则四个层面。 生态文明建设的综合、基础生态文明促进法还空白的情况下，不能说生态文明法体系已经确立。

关于如何建立生态文明的法律体系，李庆瑞的看法是，除了要加快生态文明的综合立法外，还必须尽快对现有的法律法规进行生态化改造。 必须适度实现环境法律法典化不断完善生态环境资源的法律体系。 整理现行所有法律法规，特别是主要部门法，整理现行法律法规中不适合加快生态文明建设的复印件，补充完整的生态文明建设和环境资源保护相关的法律条款。

李庆瑞特别建议加快制定生态文明建设促进法，构建和完善生态文明建设的顶层设计，作为生态文明建设的综合法律或上位法。 对环境法和环境法相关的民法、行政法、经济法、刑法等以前传来的部门法生态化进行领导、改造、完善。 另外，必须完善环境资源的法律体系。 其中包括加快长江、黄河生态环境保护的制定和编纂。 海洋环境保护国立公园、湿地生态环境监测允许排烟排放权交易管理污染损害赔偿与气候变化对应的生态补偿关于防止汽车污染和化学品污染等的法律法规。

“既然生态文明已经写入党章、宪法，生态文明立法也不应该有空白。 ”别涛认为生态文明立法应该尽快开始。

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