热点:用立法保障学前教育公共性

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年9月发表了《草案》，全国广泛征求意见的是学前教育法治建设的里程碑。 1998年，全国人民代表大会常务委员、北京师范大学庞里昂教授提出制定学前教育法。 经过各界20多年的研究、推进，年，《学前教育法》被十三届全国人民代表大会纳入立法计划的一种立法项目，学前教育立法问题从“是否立法”进入了“如何立法”的新阶段。 《草案》的发表和意见征集是对学前教育快速发展现实诉求的积极应对，也是对科学立法的积极应对。

由于与公共福利有重要的关系，学前教育具有显著的公共性。 从教育运营客观因素的特征来看，学前教育的公共性是指学前教育与社会公众、公共财政及社会资源的采用相关，影响社会成员共同的必要好处。 教育的公益性、公正性、合理性、自主性等其他性质都源于这一基本属性。

维持学前教育的公益性

公益性要求最大限度地满足个人利益和社会利益。 《草案》第3条规定，“学前教育是学校教育制度的初级阶段，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”，确定了学前教育公益性及公益性保护的重要大体。

为了维持学前教育的公益性，《草案》一方面确立了“学前教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州人民政府统一规划实施，县级人民政府主要管理的体制”，“政府主导、政府 第六章《投入与保障》的规定，加强了政府为实现学前教育政府投入为主、普及普适安全高质量、教育公益性的责任。 另一方面，比较实践中的问题，《草案》在第3章和第6章分别规定了幼儿园的计划和管理监督制度，规定了收入和经费管理制度、幼儿园园长的任职资格制度及举办限制、利用限制、保育和教育中的禁止行为、工作禁止的类型等。 另外，《草案》在具体规定了政府及其行政部门的权利义务的基础上，在法律责任部分规定了政府责任、指导责任。 这些对规范学前教育的迅速发展，实现学前教育的公益性有积极意义。

确保学前教育的公正性

公正性要求全适龄儿童给予接受规定年限学前教育的均等机会。 教育市场化带来的不公平问题在学前教育行业很明显。 既有不同性质、不同类型的幼儿园之间的不公平，也有学前教育教师和公立中小学教师之间的不公平。 还有城乡不同地区或同一地区不同群体的幼儿享受教育资源的不公平。 入园难，入园高的困境不能比较有效地处理。

学前教育的公正性要求国家扩大财政支持，用公共经费举办、支持、运营和管理学前教育，使人民公平享受学前教育的机会。 对此，《草案》第5条就“依法享有平等接受学前教育的权利”的规定，为保障儿童接受平等教育的机会提供了依据。 为了维持学前教育的公平，《草案》确定了政府对学前教育快速发展的职责。 另一方面，政府还规定了举办公立幼儿园、政府投入为主、支持弱者、迅速发展学前特殊教育等制度。

关注学前教育快速发展的合理性

合理性的要求充分客观地反映了儿童的迅速发展、学前教育以及立法的客观规律和需要。 改革开放以来市场在我国学前教育行业发挥着非常重要的作用。 另一方面，在追求好处的基础上，学前教育“小学化”倾向严重，特别是大量的低级运营或无证幼儿园不尊重儿童身心的快速发展规律，不利于儿童的健康成长。

对此，《草案》第四章强调根据学前儿童的年龄优势和身心快速发展规律，科学地实施保育和教育活动，对保教的大体情况、保教复印和方法、课程资源及教科书的限制、保育和教育中禁止行为的规定。 这些都强调学前教育的优势和要求，符合学前教育的迅速发展规律。

另一方面，国家适时发表政策、行政法规、部门规章参与学前教育，但法规、规则效力水平低，强制力和约束力不足，加之部门职责分割的限制，如政府投入、园体制、管理机制、师资等很多 《草案》对此进行了系统规定，观察了与《教育法》、《未成年人保护法》及《义务教育法》等法律的联系和协调，实现了国家立法的有力保护和高位协调，形成了依法学前教育管理的框架。

保障学前教育的自主性

自主性要求保持学前教育的开放性和多重性，确立开园自主权，保障学前教育的充分、优质、多供给。 现在学前教育暴露的问题越来越多，公务园、公务性质园、普惠园、营利民放园等不同性质的幼儿园并存，也出现了“超级园”、“概念园”等。 《草案》强调政府主导，在加强政府职责、确定监督管理制度的基础上，确立了公务园、社会力量举办园、普遍民办园、企业事业单位和社会团体等举办的幼儿园和营利幼儿园的法律地位，确立了学前教育开放、多元举办园体系

另外，《草案》在幼儿园内部管理中确定了园长的产生和园长责任制，肯定了学前教育机构的自主权。 另外，在幼儿园保育教育的文案、做法中，规定“国务院教育行政部门制定幼儿园教育指导纲要、学前儿童学习和快速发展指南，地方各级人民政府教育行政部门根据职责组织实施，加强学前教育教研和业务指导”。 这些规定有助于学前教育机构自主选择管理模式，形成有特色的学前教育机构的理念和文化。

学前教育立法对维持学前教育的公共性，保障学前教育规范的迅速发展具有重要意义。 《草案》应进一步系统化学前教育法面临的现实挑战，慎重考虑，致力于处理学前教育快速发展的不均衡、不充分与学前教育对人民大众公平、优质、多样性的诉求之间的矛盾。 然后科学设计了不同主体权利和义务的关系，保证全面落实“以政府投入为主”的职责。 另外，从不同的学前教育机构设计不同的标准，决定相关主体的行动规则，真正发挥学前教育立法功能。

(作者单位:教育部政法司与北京师范大学合作建设教育立法研究基地)

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