普法:内部人事管理行为不应作为行政诉讼对象

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【事件】

方某是学校教师，在晋升年教师方面，符合《河南省中小学教师职称评价标准》的文件条件，可以正常根据教育业绩条件进行晋升资料的检查。 但是，其所在学校所在的中心学校认为方某不符合市计划生育委员会关于规范计划生育审查业务的通知要求，完全不具备教师职称晋升标准。 方某认为某中心学校无故追加条款限制教师职务晋升，完全违反河南省颁发的职务文件豫人社会处理( ) 95号精神，因此请法院遵循《河南省中小学教师职务评价标准》的豫人社会处理( ) 95号文件精神 法院的一审判决认为，当事人必须向某中心学校的主管行政机关或者监察机关、人事机关提出复核或者申诉，不能向人民法院提起行政诉讼，依法驳回当事人的某项起诉。

【分支】

关于本案一方的诉讼请求如何定性有两种不同的意见。

第一种意见认为这种行为不能成为行政诉讼的对象，是不被起诉的行为。 第二种意见根据当事人的索赔，被告没有按照《河南省中小学教师角色评价标准》的文件执行，而且追加条款限制教师角色晋升条件，被视为具体的行政行为，认为是可索赔行为。

【审查】

笔者同意了第一种意见。 理由如下。

本文提到了内部人事管理行为是否成为行政诉讼的对象的问题。

一、内部人事管理行为概要

行政机关的内部人事管理行为主要包括行政机关对其员工的奖励、任免等决定，行政机关作出的关于行政机关公务员权利和义务的决定，属于内部行政行为。

我国行政诉讼法第十三条第(三)款规定的“行政机关对行政机关员工的奖惩、任免等决定”没有投诉性，是不完全的列举。 相关司法解释被定义为“行政机关做出关于行政机关职工公务员权利义务的决定”。 从立法精神来看，应排除的是所有行政机关的财务、人事、机构设置、职责划分等内部管理行为。 内部行政行为是行政机关与处于行政所属关系或行政监察关系的行政机关的员工进行对比的行为，涉及行政机关公务员特有的权利义务。 被约束的是一般市民的权利义务的话，属于外部行政行为。

二、内部行政行为的具体分类

内部行政行为可分为两大类:一是上下行政机关之间的就业关系。 二是行政机关的内部人事管理关系。

1 .行政机关的内部人事管理关系。 我国行政诉讼法第十三条第(三)款规定，公民、法人或者其他组织就“行政机关对职工的奖惩、任免等决定”向法院提起行政诉讼的，法院不予受理。 相关司法解释进一步将这样的“奖惩、任免等决定”定为“行政机关进行的关于行政机关职工公务员权利义务的决定”。 这些其实是指行政机关的内部人事管理关系。

行政诉讼法第十三条第(三)款主要包括以下决定:奖励、记功、表彰、警告、记录、录过、降职、解职、停职检查、开除等决定，其他包括工资、福利、待遇及职务评定、住房分配等。 对行政机关以上决定不服，被人民法院起诉的法院不予受理，只向该行政机关或者上级行政机关或者监察机关、人事机关申请，要求行政救济，不能向人民法院提起行政诉讼。

在我国，行政诉讼法规定法院不受理关于“对行政机关员工的奖惩、任免等决定”提出的诉讼。 即“行政机关关于公务员权利义务的决定”不在行政诉讼的对象之内。 笔者认为其第一，行政机关考虑到对公务员权利义务的决定，数量多，面广，而且有关法律法规规定了相应的救济手段和途径，因此行政诉讼方法中没有必要处理由此产生的纠纷。 而且，这种争论涉及行政政策问题、行政内部纪律和制度问题，法院不熟悉行政机关内部的事务，缺乏具体的争议解决手段。 内部人事管理行为对行政机关外部的公民、法人或其他组织没有权利义务关系，是机关自身的建设问题，对外不产生法律效果。

2 .上下行政机关之间的就业关系。 上级行政机关对下级行政机关就业的指示、命令、决定、批准等行政行为，能否起诉，行政诉讼法及相关司法解释没有确定规定。 行政诉讼法第13条第(3)款的规定几乎把行政机关的内部人事管理关系排除在行政诉讼的对象之外。 另外，关于上下行政机关之间的就业关系，没有确定规定。 相关司法解释只是排除了“不影响公民、法人或其他组织权利义务的行为”。 另外，上下行政机关之间的就业关系不一定影响公民、法人或其他组织的权利义务，因此当然不能认为是行政诉讼的对象之外。

三、教师对学校内部人事管理行为的应对方法

我国教师法第三十九条第一款的规定:教师侵犯学校或者其他教育机构的合法权益或者对学校或者其他教育机构进行的解决不服的，可以向教育行政部门提起诉讼，教育行政部门应当在接到申诉的三十天内解决。 教师和学校或者其他教育机构作为上诉人和被上诉人，不服教育行政部门作出的解决决定，属于行政诉讼对象范围的，当事人有权向人民法院起诉。 但是必须具体解决什么是属于行政诉讼的对象范围的具体问题。 行政机关对教师的申诉只是回答、告知行为的情况下，即单纯的回答、只有告知的学校或其他教育机关的解决决定正确的情况下，该申诉人不服，不应该作为行政事件受理。 行政机关以自己的名义对教师的诉讼直接作出与其权益确定有关的具体决定时，即实际影响教师的权利义务被认为是直接对申诉人作出了具体的行政行为，必须作为行政事件受理。 这符合行政诉讼法受案范围的规定，与教师法的有关规定一致，有充分的法律依据。

在本案中，当事人的某项索赔是要求被告在教师角色晋升中进行客观公正的公开评价的索赔，属于内部人事管理行为，这种行为不作为行政诉讼的对象，属于不被起诉的行为。 当事人某某认为被告对其教师职称晋升解决决定不服的，必须向某中心学校的主管行政机关或者监察机关、人事机关提出复核或者申诉，不能向人民法院提起行政诉讼。 因此，法院必须裁定驳回原告的起诉。 (张汉忠元徐亚超)

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