普法:多元纠纷处理机制的协同化构想

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康敏

当前中国经济社会迅速发展进入新的常态如何比较有效地解决社会矛盾成为社会管理的核心议题。 近年来各级政府积极探索，采取有力措施，比较有效地解决了大量的社会矛盾，创造了比较有效的地方经验，促进了社会和谐的稳定。 但是，一点新的社会矛盾开始出现，矛盾冲突的强度和强度也上升，矛盾游戏战略、手段日益多而杂，这挑战了社会矛盾的管理体系、管理机制、管理措施各方面，我们需要改进和完善矛盾冲突的管理机制

一、新形势下社会矛盾纠纷的基本现状

在我国现代化进程中，社会进入转型期，多元化的好处需求进一步凸显，社会矛盾纠纷不断出现，呈现出高发生态势。 社会矛盾纠纷作为人民内部矛盾的表现形式，已成为影响改革、快速发展、大局稳定的重要因素。

(一)我国社会矛盾纠纷的类型化记述

经济社会迅速发展的结果是社会不同阶层和群体有越来越多的利益需求，不同主体之间的利益结构发生了很大的变化，矛盾纠纷也越来越多的杂乱。 在新形势下，新的社会矛盾层出不穷，其第一表现是以下几种类型。

1、劳资纠纷

改革开放30年来，我国民营公司的数量不断上升，民营公司已经成为中国特色社会主义的重要组成部分。 在建设中国特色社会主义的大背景下，公司和劳动者作为平等的民事主体，其双方身份地位平等，但劳动者对公司有一定的依赖性，双方形成了许多纷杂的利益关系。 现阶段劳动争议的增加是许多因素共同决定的结果，如劳动关系复印件的市场化、用人单位和职工人数的扩大、改革过程中利益结构的调整等。 劳动争议有迅速增加的趋势，劳资纠纷具有客观性和必然性。

2 .城乡矛盾

从2000年开始，中国城市进入快速发展期，城市化进程加深，城乡居民收入差距加大，出现了明显的城乡二元结构。 然后，很多农民工进城，又出现了潜在的城市二元结构，这种二元结构导致了一系列的社会矛盾。 中国城乡发展差距日益扩大，其主要变化是城乡居民收入、教育、医疗、费用、就业差距较大。 中国城乡快速发展不平衡，已成为中国经济社会快速发展中存在的突出问题之一。

3、区域矛盾

中国经济总体表现出增长趋势，但受自然、历史及经济基础等因素的影响，不同地区经济快速发展不平衡，主要表现为地区分配不公正，地区快速发展不平衡，地区经济差距大，地区保护主义，各

4 .生态矛盾

我国现在处于城市和工业化并行的阶段，这是人类历史上史无前例的。 但是也有很多问题，就是节奏太快，资源太多。 浅析城市化问题严重，经济快速发展与资源、环境保护矛盾显著，经济快速发展不能以危害环境为代价。 可持续快速发展一个国家或地区的快速发展不得影响另一个国家或地区的快速发展

(二)我国社会矛盾纠纷的特征描述

社会矛盾是人类社会的衍生物，不同社会的快速发展阶段是特别不同的表现形式，在当前的社会环境下，我国社会矛盾也呈现出一点新的特征，构建矛盾纠纷的协同管理成为必然趋势。

1 .社会矛盾纠纷主体呈现多元化

曾经我国的社会矛盾纷争通常是公民和公民之间的纷争，但现在不仅仅是公民和公民之间的纷争。 随着我国市场经济的不断完善，经济体制的深刻变革，矛盾纷争的主体呈现多元化的优势，公民与公民之间的通常矛盾纷争已经迅速发展成公民与法人、公民与行政机关、企业事业单位与行政机关之间的矛盾纷争等纷争。

2 .社会矛盾纠纷的副本又多又杂

由于各类经济组织实现经济效益的途径曲折，社会矛盾纠纷的副本多种多样而杂乱无章。 矛盾纷争的形成因素多，生成过程多而杂，社会矛盾纷争从通常的民间纷争多而杂，容易发展成艰难的社会矛盾纷争。 从矛盾纠纷的副本来看，社会纠纷表现出多种形式，既有以前流传的婚姻家庭、赡养、抚养、借贷、宅基等纠纷，也有公司改革、行政不完善、生产安全、医疗事故、房屋拆迁等多种新的社会矛盾纠纷。 当前我国社会矛盾纠纷类从过去单一的民事纠纷迅速发展成民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式。

3 .社会矛盾纠纷形式呈现出集体性

目前，随着各组利益表达需求的增强，人们对共同生活的环境给予了更高的关注，目前中国社会矛盾纷争的结果关系到很多人的利益。 例如，在征地、城市房屋拆迁等方面，许多群众和政府成了纠纷当事人。 在公司，由于公司倒闭破产，许多工人和公司成为了纠纷当事人。 在同一小区，由于房屋质量问题，很多业主和房地产商成为纠纷当事人。 在医疗纠纷中，亲属和相关医院成为纠纷当事人。 现在的时期，我国社会矛盾纷争的总量呈上升趋势，矛盾纷争的当事人也呈集体性，规模不断增大。

4 .社会矛盾纷争的速度扩散性极高

新闻化进程的加快、网络、手机等自媒体的普及，为民众社会参与提供了更方便更广泛的途径，民众社会参与的自觉性、自主性和积极性显着提高，对社会快速发展过程中的各种问题更加关注 在这种背景下，舆论的传达速度非常快，社会矛盾极其容易扩散。 另外，由于民意和民意对象的不对称，民意传达中存在不合理的部分，既有把网络作为发泄感情的地方，也有可能在很多人的反应中迅速发展成为有害的言论。

二、现阶段我国社会矛盾纠纷的基本形式

(一)我国处理社会矛盾机制的进化探究

1 .“诉讼主导”的机制

“诉讼主导”是早期我国处理社会矛盾纠纷的主要模式，主要表现为以诉讼机制为主导，补充人民调解、仲裁、行政处理的纠纷处理模式。 设定解决方法时有特征和效果，但遇到特殊情况后有限度。 诉讼将法院置于矛盾纠纷主体之间，按照法定程序审理案件的过程具有终局性，具有强制效力，但由于诉讼时间相对最长，因此价格也相对较大。 其他处理矛盾纠纷的做法强制效力不足，这也在一定程度上影响了矛盾纠纷的处理效果。 而且，这样的机制在各种处理方法之间缺乏有限的联系和合作，在面对越来越多的社会矛盾之前效果不足，这样的“以诉讼为主导，辅助其他纠纷处理机制”的纠纷处理系统得不到应有的效果。

2 .“大调解”机制

“大调解”主要指人民调解、司法调解和行政调解，均由第三者介入当事人之间的矛盾纠纷，通过疏导、说明处理纠纷，达成协议。

首先，人民调解是诉讼外调解的一种，是采用协商、说服教育的方法，解决和处理一定范围内人民内部矛盾的社会基础管理方法。 我国人民调解组织主要有人民调解委员会、联合调解委员会、专业调解组织、社区矛盾调解中心几类。 民间调解组织的人民调解事业具有广泛的大众性和社会性，民间纠纷调解已经成为解决社会矛盾纠纷不可得到的形式。

其次，司法力量首先是通过法院解决社会矛盾纠纷。 司法代表国家公权的行使，属于公力救济范畴，司法制度在现代纠纷处理机制或系统中无疑处于核心和主导地位。 建设社会主义法治国家必须稳步推进司法体制改革和政治体制改革。 现代社会随着人们法治意识的增强更多的人依靠法律武器维护自己的权益。 司法力量在解决社会矛盾冲突、维护社会稳定、促进社会和谐方面发挥着不可替代的作用。

最后，我国政府部门力量强大，在解决社会矛盾、维护社会稳定方面具有重要作用。 行政机关的地位和行政权利的来源决定了行政机关必须依法行政。 关于社会矛盾纠纷，行政机关承担着调停的作用，但在现实生活中，行政机关也确实承担着大部分社会管理、矛盾纠纷解决的作用。

3 .多元化纠纷处理机制

应对社会对纠纷处理路径的不同诉求，根据司法功能的有限性和法院自身的压力，产生了多元化纠纷处理机制。 根据一定的价值观，可以适应社会的实际诉求和当事人的选择，使多元化纠纷处理机制发挥不同的作用。 此外，还可以通过一定的制度和法律调节其功能。 不同的价值观表现为多元化纠纷处理机构实践的各种基本内容。

该机制可以比较有效地规范对接平台，畅通争议处理途径，让当事人选择合适的争议处理方法。 合理配置纠纷处理的社会资源，和解、调停、仲裁、公证、行政裁决、行政复议和诉讼的有机联系，相互协调的多元化纠纷处理机制。 逐一发挥司法在争端解决机制建设中的领导、推进和保障作用。

从纷争处理的系统来看，人民法院作为纷争处理的最后壁垒，对推进多元化纷争机制的顺利实施起着非常重要的支持作用。 但是，目前多元化纠纷处理机制的迅速发展首先考虑到节约纠纷处理是树，目的是最大化资源利益。 这是因为多元化纠纷处理机制多标榜迅速、廉价、简便。

但是，以前传达的多元化纠纷处理机制通常由于缺乏强制当事人参加的措施，其解决结果也不好。 能否实现利益最大化往往缺乏实质性保证，这样的手续被当事人滥用的话，相反，纠纷处理的价格支出会增加。 这对现有的多元化纠纷处理机制也有一定的限制。

(二)我国当前社会矛盾纠纷处理机制的困境

我国现在的社会矛盾纠纷方法主要包括行政机关的纠纷解决机制、以法院为中心的诉讼处理方法以及民间组织的调解，它们共同构成了现代的社会矛盾纠纷处理系统。 但是，从各自为政、适用依据难、规范程序任性等问题来看，目前的纠纷处理系统效力不高，结构布局不合理，没有建立多元化的纠纷协同处理机制。

首先，行政机关处理争端的指导方法亟待转变。 在处理社会矛盾纠纷的问题上，行政机关的一般指导方法是通过文山会海传达文件精神，看起来领导很重视，但实质上工作空虚，消耗大量人力资源，效果甚微。 究其原因是官本位思想严重，缺乏形成固有的指导方法，形成习性的人治，追求真正实用性的精神。 行政机关需要改变政府的方法，使各类争端的处理有章可循。

其次，“诉讼爆炸”的困境日益突出。 现在我国法院案件逐年增加的现象被记者用“爆炸”一词形容，近年来民事诉讼案件在几何学上有所增加，但现在的法院案件很多人很少。 诉讼的迅速发展作为现代化进程中必须经过的一个阶段，是必然长期存在的现象，随之是法院大量案件的积压，有限的司法资源不能满足于解决日益增加的社会矛盾。

最后，人民调解的限制越来越突出。 我国人民调解不断走向规范化、法制化，但近年来人民调解的纠纷处理能力急剧下降。 加之基层人民调解组织基础薄弱，缺乏比较有效的资金和人力保障，比较难以有效地开展工作，在一定程度上影响了纠纷调解质量和调解人工作的积极性。 另外，人民调解对常见的性、多发性纠纷处理具有一定的作用，但对一些重大的矛盾纠纷看起来有点无力。

三、建立矛盾管理协同管理机制的价值解体

观察整合社会各方面力量，发挥民间、行政、司法各矛盾解决机制的特征，积极整合各种资源，实现各机制特征的互补性和有机联系，形成多种参与、共同管理结构，是上述矛盾冲突

(1)建立矛盾管理协同管理机制可以比较有效地增加调解成功率。

无案例思想是我国以前传入的法律文化的基本价值取向，道、法、儒教三家都主张无案例思想，调解也成为实现古代理念无案例价值取向的比较有效的手段，利用调解解决许多社会矛盾 处理社会矛盾的方法主要有非诉讼和诉讼两种，其中非诉讼是调解、和解、行政裁决、仲裁等。 我国大力推进行政调解、司法调解，形成了以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解相互合作的矛盾纠纷调解事业体系。 建立多元化矛盾纠纷协同管理机制，联动解决矛盾纠纷，增加人民调解、行政调解和其他非诉讼调解业务的活力，使当事人形成正确合理的纠纷处理观念，使当事人免于“薄公堂”，握手言和，调解

(二)建立矛盾纠纷的协同管理机制有利于降低访问使用量。

现阶段，矛盾纠纷发生后，现有矛盾纠纷的处理途径相互不协调，合作不足，各部门各自为政，有时产生大众“踢球”的感觉，最后冲突当事人只是通过访问途径处理矛盾纠纷 一个社会矛盾被另一个有心人利用，矛盾不断升级，危害社会稳定。 多元化矛盾纠纷处理机制的建立一方面可以充分保障公民权，减少社会矛盾。 另一方面，密切组织社会预防系统，加强对社会民意的正确诱惑，实现长治久安，无形中减少访问使用量。

(3)建立矛盾纠纷的协同管理机制有利于节约司法价格

随着“权利神圣”、“司法最终处理纠纷”的意识的加深，大量的矛盾纠纷流入法院，法院受理的案件大幅上升，但法院的司法资源没有增加，法院的员工受到很大的诉讼压力。 建立多元化的社会矛盾纠纷处理机制，逐个发挥调解、行政解决、非诉法服务等纠纷处理手段的作用，根据纠纷当事人的申请，按照自主平等的原因，基于劝告、调解的基本手段，解决矛盾纠纷，如诉讼

(四)建立矛盾纠纷的协同管理机制有利于提高大众的信任度

矛盾发生后，多元化矛盾纠纷协同管理机制的建立，处理的路径方法多种多样，矛盾纠纷当事人可以自主决定用什么方法处理问题，这给大众提供了很大的便利。 不同的当事人，不同的矛盾纠纷，可以选择不同的纠纷处理方法，可以比较有效地保障公民权，提高大众的可信度。 当事人有各种各样的选择，相应地也尊重用自己选择的方法处理问题的结果。

(五)建立矛盾纠纷协同管理机制有利于提高解决多元化纠纷的效果。

多元化纠纷处理机制的目标是推进多元化纠纷处理机制建设，当事人选择人民调解、行政调解、区域调解、仲裁等多种玩法维护权益，解决纠纷。 但是，该机制在制度水平、操作水平和利益水平上存在一定的缺陷。 建立矛盾纠纷协同管理机制，比较有效地结合两个社会综合管理机制，是突破现有矛盾纠纷处理模式困境，提高多元化纠纷解决效果的必由之路。

四、构建矛盾管理协同管理机制的实践探索

“多方联动全民共享”应是现阶段我们大胆探索社会管理系统现代化和管理能力现代化建设的核心视点。 在此基础上，矛盾纠纷的协同解决机制，特别是人民法院大胆扩展司法服务，在诉讼前，实现矛盾从纷争的“单一管理”向“多元管理”向“协同管理”的模式转变，解决力统一结合，情理手段并用，

(一)加强理论创新，推进多样性管理

重构协同管理理论，建立多元驱动的矛盾纠纷协同管理机制。 矛盾纠纷协同管理机制是在矛盾解决中有机地结合制度、政策、机构、团队、资源、社会力量等相关因素，形成稳定的合作(协同)关系和有节奏的活动模式。 多元驱动下的协同管理，其实现基础是各主体在社会管理水平上的协同能力不断提高，社会组织体系、公民力量不断壮大，政府和公司、第三部门在全行业开展的多元主体共同驱动的协同管理机制。 在协同管理机制下，各种管理模式、工具更加灵活多样，第三部门的参与更加广泛深入，管理主体的主动性和独立性更强，利益共享、风险负担的合作理念开始广泛形成，协同管理与多元自愿合作管理互联网

(二)建立区域大结构，推进治理合作化

矛盾纠纷协同管理建设的核心是在发挥多元化纠纷处理机制特征的基础上，建设连接诉讼与社会大调解的桥梁，建立诉讼与仲裁、公证、诉讼、信访之间的联系，积极贯穿各种纠纷处理方法的脉络。 根据“共同管理、共享快速发展”的理念，制定并贯彻实施符合当地现实情况的政策，“党委领导、政府责任、综合管理协调、法院主导、部门合作、社会参与、进程对接、功能互补” 推进矛盾纠纷解决途径，从单力解决到人民调解、仲裁和司法力量、行政力量多元协同解决，解决平台从分散设置到线上线下有机融合，基本形成统一协调、功能互补、过程联系、良性交流的协同管理机制。

(三)推进完善的合作机制、治理规范化

矛盾纷争协同管理机制的重要任务是重构“民间、行政、司法”三个矛盾纷争解决平台，在不增加现有人力、物资、财力保障的基础上，让全体人员接受各种矛盾纷争，使广大人民群众矛盾纷争的“一站式” 多次以源头管理、预防为主，不断探索新形势下解决矛盾纠纷的新途径，完善的指导机制、联动联系机制、风险判断机制、民商事件投诉前调解机制、评价机制、问责追究机制、经费保障机制 进一步健全大众利益保障机制等10项协同管理业务机制最先推进民商事件的诉讼前调解机制，区法院任命法官为专职调解人，建立第三方调解人和专家调解库，保障诉讼前调解人的固定性和专业性 严格解决问责机制，切实保障各级调解平台分流分配、日程、监督管理及追究责任成为现实。

(四)构建多级平台，推进治理一体化

建立健全纠纷解决主，优化资源配置，采用多层、多元、网格与互联网融合的方法，构建多层次、多层次的协同管理平台，实现区域总体展望。 一是由各级法院设立“矛盾纠纷协同管理中心”，综合法院、信访计划委员会等部门、人民调解委员会、仲裁机构、律师等力量，分类解决各类矛盾纠纷。 二是由各级综合管理中心设立矛盾纠纷协同管理事业单位，整合综合管理、司法、信访、公安、城市建设等部门的职能和力量，实行“一站式”服务。 三是由各级综合管理站或便民服务站设立矛盾的协同管理站，将“三官一律”(法官、检察官、警官、律师)建立为社区制度，将协同管理触角延伸到网格、家庭，立即

(五)创新六种方法，推进治理合成化

大力推进需求途径，实行“所有起草、有效解决、第一责任、综合中介、一律免费、法治指导”的协同管理方法，形成解决力，促使矛盾纠纷更便民、迅速、有效地解决。 “全部立案”大致上是“有纠纷一定受理”，对于行政纠纷、民事纠纷及其他可中介纠纷案件的所有登记立案，大众的需求全部受理，全部立案。 “快分流”根据当事人的自愿选择，分流协同管理中心、事务所(室)时限受理的矛盾纠纷，按照诉讼、仲裁、行政调解、人民调解、司法调解、领域调解、信访、社会救助等相应程序解决。 “迅速解决”是争端解决人员在当事人自愿的前提下，立即进行疏导劝告和解决，根据迅速的发展情况解决。 “综合中介所”为了共同管理事业所、事业所、事业室无法自行解决的矛盾纠纷，向管理中心申请区法院组织相关部门，使用法律手段进行综合中介。 “全免费”通过管理平台非诉讼处理的纠纷，不设置经济限制条件，实行全免费，减轻当事人的经济负担。 “法律兜底”是争端解决人员在法律、法规范围内，充分利用“情、理、法”，在不损害大体、国家、集团、第三者合法权益及社会公共利益的情况下，让当事人达成调解协议。

(作者单位:重庆市涪陵区人民法院)

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