普法:行政主体和行政诉讼主体适度分离视角下开发区管委会内设机构被告资格确认的思考

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□邓珊珊

开发区管理委员会作为地方政府的管理多元化创新方法，遵循“广职能、少机构”的“大部制”，大致通过灵活设置内设机构等方法打破政府内部部门的分割状态，促进行政内部一体化，迅速协调整合者、财、物行政的 开发区管理委员会在“派遣机构”还是“派遣机构”的法律地位之争等问题近年来也因国家政策的应对和地方立法而受到不同程度的处理。 但是开发区管委会内的机构作为行政诉讼的被告在法律和实践上是否有争议。

一、理论与实践的困境

在现在通行的行政法理论中，行政主体是指依法具有独立的行政功能，以自己的名义行使行政职权，独立参加行政诉讼，独立承担法律责任的组织，主要包括行政机关和法律法规授权的组织，内设机关是法律法律 现在，开发区的地方立法一般以法规授权的方法承认管理委员会的诉讼被告地位，内设机关的诉讼被告地位还没有确定。 实际上，开发区管理委员会相当于“准一级政府”行使综合协调功能，具体的行政管理功能由其设置的国土计划和自然资源局等各内设机关承担，许多行政行为由各内设机关以自己的名义对外制定。 如果被起诉内设机关进行的行政行为，则在法律文件上签名的行政机关有可能因被告资格的缺乏而无法被法院认定为合格被告，由于制度上的缺陷，原告和法院在寻找“合格被告”方面如雾中一样浪费了当事人和司法资源。 同一行政行为案件有时由不同被告、不同级别的法院受理。

二、行政诉讼被告资格确认的好处归属

各国关于行政诉讼被告的资格确认没有定式化，大多是根据本国国情明确的。 1980年代末，行政主体这个概念从西方引进之初开始就在行政诉讼主体、民事法人理论之间交错，也有混用的情况。 当然，将开发区管理委员会内设机构行政诉讼被告的资格问题归咎于行政主体理论本身的不足是绝对的，但不可否认，现在通行的行政主体理论在我国行政诉讼制度建立初期起了容易操作等积极作用。 但是，随着中国依法治国、依法行政的推进，在管理能力现代化、增强公民获得感的话语体系下，从行政诉讼被告确认的好处的归属来看，只要行政行为的相对人认为行政行为侵犯了自己的合法好处，行政 确认开发区管委会内设机构的行政诉讼被告资格有助于明确现有的许多复杂的法律关系。

三、制度创新的可行性探索

实际上，在近年来的司法实践中，根据“谁行政行为，谁被告”的规则，相当一部分法院承认开发区管委会内设有机构的行政诉讼被告的资格。 作为对司法实践的回应，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第21条的规定承认了国务院、省级人民政府认可设立的开发区管理委员会所属职能部门的行政诉讼被告资格。 但是，之所以以该批准主体为评价标准，是因为在开发区管委会的法律地位在国家一级统一立法相对落后的情况下，其合法性证必须更完整。 适度分离行政主体和行政诉讼被告的资格，通过法律、法规赋予管理委员会内机构行政诉讼被告的资格，进一步解放制度创新红利，完善开发区管理规则，是可行的探索路径。

(一)有利于发挥开发区管理体制的比较特点。 行政派遣模式下的开发区管理委员会通过灵活设置内设机构，实现了政府组织管理的比较有效的统一和独立的平衡。 开发区管理委员会相当于“准一级人民政府”，内设机构相当于“准一级政府构成部门”。 各内设机构按照管理委员会的决定执行，其行为和监督又相对分离，成为当前我国政府组织管理创新的生动典范。 行政主体以行政职能为核心，处理谁行使行政职权的实体法上的问题，职权法定很重要。 行政诉讼被告处理谁做了行政行为，重点是诉讼参与和结果负担。 行政主体与行政诉讼被告相对分离，根据法律或法规授权，开发区管理委员会作为一级政府的行政派遣行使行政职权，作出有效的行政决定。 管理委员会内设机构作为精细化管理的制度设计，根据决定对外独立地进行行政行为，作为诉讼代表参与诉讼，根据诉讼结果的肯定或否定评价纠正行政行为。

(二)有关行政对方合理信任。 现行的行政诉讼中，规定了以对外发生法律效力的文书签名的机关为被告的被承认的行政行为被告的确认方法。 这个规定是汲取了民法意义的自治，被告明确的关键是签名机构是谁。 可以看出，这样的制度设计能够更迅速地确定合格被告几乎体现了行政法的信赖保护。 为了与现行的国家行政组织管理比较有效地联系起来，许多一定水平的开发区管委会内设机构刻印了独立印章，并起了署自己的组织名。 对行政对手来说，他有理由相信他不能知道行政机关内部的批准程序，是由签署的行政机关独立制定的。 最直接有效的方法是寻找签署文件的组织寻求权利救济。 赋加行政对方探寻文件上签名机关以外的谁是合格的主体显然是有义务的。

(三)不影响诉讼责任的负担。 行政主体和诉讼被告资格可能相对分离的疑问是行政权力和行政责任的分离导致责任负担归属不明。 实际上，开发区管委会内设机构作为行政诉讼被告，既不影响当事人诉讼权利义务的实现，也不影响法院审判的执行。 即使法院维持或否定评价行政行为，开发区管理委员会内的机构也不会作为被告影响法律效果的实现，反而促使实施具体行为的组织通过案件的诉讼参与来提高法律行政的能力。 即使出现赔偿责任，也要根据现行的赔偿法律制度，由国家赔偿经费来承担。

因此，在强调经济优质快速发展后疫病期，理顺作为区域经济重要的增长极开发区的管理体系和规则，不应该遵守以前流传的行政主体的思维。 发挥开发区现有制度创新的比较特征，进行比较有效的探索实践是中国基层政府管理创新问题中的意义。

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