热点:进一步提升长江流域协调机制的科学性和可行性

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专家学者对长江保护法草案2审阅

日前，《中华人民共和国长江保护法(草案二次审议稿)》(简称二审)公开征求社会意见。 意见反馈的截止日期是年11月19日。

最近，民主和法制社记者采访了长期研究长江立法问题的专家学者，从不同的立场解读了二审，并提出了评论意见和建议。

逻辑合理结构完善

湖北经济学院法学院院长邱秋说，长江保护法是中国第一部流域法律，是独创的水事立法。 比起一个审阅，两个审阅章的形式更合理，保护副本更确定，明确了立法的主线和章结构的逻辑支持。

中南财经政法大学法学院副教授陈虹也认为二审立法结构比较完善，逻辑合理，第二章&lsquo； 计划和限制是立法的&lsquo； 台座，绳子举目张胆。 那一章是&lsquo； 资源保护、水污染防治、生态环境修复、&lsquo； 响应推进绿色快速发展，明确流域立法的总体观、系统观。 添加的&lsquo； 水污染防治章节，结构比较完善。 陈虹说。

浙江农林大学法学院教授陈真亮表示，在立法体例框架内，二审将资源保护放在污染防治章节前，专业推进生态环境修复的绿色快速发展章节，是保护优先的大体和生态文明理念的体现和贯彻，对自然资源和生态保护的重要

生态安全理念

二审共9章92条，其中第1条确定了立法目的:加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源有效合理利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生，中华民族持续快速发展，以本法为 许多专家认为，二审中最大的亮点是立法理念上高度重视长江流域的生态安全。

邱秋将保障生态安全的确定写入第1条立法目的，将生态环境修复和资源保护水污染防治共同作为保障生态安全的一部分，将章节顺序向后移动，实现生态优先绿色快速发展的立法任务，将生态安全弱化为生态修复法

辽宁大学环境资源与能源法研究中心主任刘佳奇承认了这一点。 他认为二审超出了以前关于保护谈话保护的立法定位。 第1条确立的&lsquo； 人与自然的和谐共生，实现中华民族持续快速发展的立法目的，第3条基本上是中的&lsquo； 长江流域的经济社会发展迅速还是专业&lsquo； 第六章推进绿色快速发展，可以清楚地看到二审正确把握了长江流域经济快速发展与生态环境保护的辩证关系。 刘佳奇说，二审表明保护法不仅实行了保护，而且实行了共捕大保护。

突破流域法空间的界限

二审查第二章计划和规定，国家对长江流域国土空间制定用途限制及国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门制定长江流域国土空间计划。

刘佳奇说，这突破了以前传来的流域立法的空间限制，把长江流域从通常意义上的水系空间升级为以水为核心要素、相对独立的国土空间，是立法的另一亮点和重大创新，支持长江经济带国家战术

陈虹也强调了二审是长江立法的流域法、空间用途管制法的本质，特别是第二章是流域国土空间整体的用途管制、生态环境区分管制、长江干流和主要支流源河道湖岸线的重要生物栖息地繁殖空间的立法逻辑、长江流域的特殊水情社情等虚线方面的不同

管理体制的结构更明确合理

二审在六项条文中总结规定了长江流域管理体制中的核心拷贝长江流域协调机构，确定了长江流域协调机构协调谁:长江流域协调机构的协调对象统一协调长江保护重大政策、重大计划、重大几个事项，长江 协调主体是国务院有关部门和长江流域的省级人民政府，整理了长江流域地方各级人民政府和长江流域各级河长在长江流域管理中的职责。 具体协调复制包括网络系统监测和新闻共享机制监测、流域突发生态环境事件应急合作机制、长江流域科技咨询、长江流域新闻共享系统等。

邱秋认为，二审将原国土空间用途管制的章名撰变更为计划和管制，确立了层次明确的长江流域规划体系。 二审查中的国土空间用途限制基于计划，计划后进行限制，进而确定限制的对象。 然后针对长江大保护中特别突出的计划冲突问题，形成了完善的长江流域规划体系，确定了长江流域各种规划的效力，避免了计划之间的冲突。 邱秋说。

建议进一步完善流域管理体制。

邱秋认为二审流域管理体制设计更完善，建议在进一步明确长江流域协调机制的法律性质的基础上，提高科学性和可行性。

刘佳奇也认为长江流域的管理需要国家级的宏观协调，现在的体制设计有利于提高流域管理的统一性、协调性，但长江流域升级为相对独立的国土空间单元后，在中央事权和地方事权之间

刘佳奇建议长江保护法应考虑在完整过程中设置专业流域管理机构及其法律授权问题。 首先要确定流域管理机构的法律性质定位，根据事权性质和复印件配置流域事权，依法赋予流域事务管理的具体职责。 并在现有协调机构的总体协调基础上，进一步确定流域机构的流域协调功能，强调协调对象是国务院有关部门、长江流域省级人民政府，复印件是研究处理长江大保护和绿色快速发展中的流域性问题。 在此基础上，进一步确定部门管理和地区管理的权限，区分流域事权部门事权地区事权，整理相互关系，将管理体制的设计，特别是各类、各级事权的配置结果落实到具体制度中。

条文表达必须严格

草案2审稿中设有很多义务性规范(条文表达应该)。 刘佳奇认为，这看起来加强了职责的规定，但实际上有可能进一步模糊有关部门的职责范围。 在现有权利体系已经非常复杂的情况下，必须看到添加义务规范可能会进一步加剧权利的模糊性。

刘佳奇考虑到禁止性规范的增加和细分，明确列出对政府、公司的行为禁令，为了比较有效地抑制长江流域资源开发利用过程中的污染和破坏行为制定规则，从法律规范性质的角度出发

陈真亮也表示，采用国家义务或政府义务规范属性的词语必须慎重和规范，并建议在法律责任章节中规定相应的责任条款，避免义务不负责任的软法型条款在实施中悬空或空转

此外，陈真亮还建议整合第60条、64条、75条各自相关的大体或方针性质的条款副本，确定第3条规定长江保护的法律的大体，预防或不需要长江流域大保护过程中的破坏建设。 从长期来看&lsquo； 禁止生态后退作为长江保护法的强制性义务属性大体或理念，对所有公权力机关和私权主体赋予普遍的法律约束力。

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