热点:健全市场化多元化生态保护补偿机制的政策着力点

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靳乐山丘水林

原标题:健全市场化多元化生态保护补偿机制的政策要点

近年来，要点行业、重要区域生态保护补偿力不断加大，补偿范围逐渐扩大，初步建立了多元化生态保护补偿机制。 但是，实践中存在生态产品和生态服务质量效率不高、规模不足、快速发展不平衡、资金来源渠道单一、市场主体参与度不高等问题。

国家快速发展和改革委员会等9个部门今年初共同颁发了《市场化、多元化生态保护补偿机构行动计划的建立》，进一步确定了推进市场化、多元化生态保护补偿机构建设的总体要求、要点任务和配套措施。 当前正确把握市场化、多元化生态保护补偿机制建设的政策要点，对建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，推进生态环境行业的国家管理体系和管理能力现代化具有重要作用。

加快自然资源资产产权制度改革

自然资源资产产权制度是中国生态文明体制改革的重要副本也是推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设的基础制度。 目前，现行法律体系大致规定全民所有自然资源资产的财产权由国务院代表国行使，但具体代理或管理部门尚未确定，部分自然资源全民的所有权变得空虚。

不仅自然资源资产产权制度不足，难以正确的生态保护补偿对象，而且严重制约碳排放权、排污权、水权等生态产品产权的初始分配制度，深入推进自然资源资产的有偿录用制度和自然资源收益分配制度。 因此，必须在自然资源统一担保权登记的基础上，以完整的自然资源资产产权体系为核心，以加强自然资源资产产权保护为重点，统一推进自然资源资产产权制度的改革。 分类推进水流、森林、山岳、草原、荒地、滩涂、储量明确的矿等资源，根据房地产资源等各种自然资源资产的权利、边界、位置、面积、用途等产权要素，明确全民全部和集体全部的边界，全民全部、异 根据产权分离思想，推进自然资源资产所有权、经营权、承包权等权利分离运行机制，适度扩大各种自然资源资产的产权功能，明确产权主体在自然资源资产占有、采用、收益、处置等方面的权利利益，建立自身

推进从单一要素补偿分类补偿向综合补偿的转变

目前我国生态保护补偿偏向单一因素补偿和分类补偿。 理论上，这两种补偿容易从生态环境利益相关者确定目标、补偿相对单一等优点开始实施，但不同的环境因素、不同行业之间的生态保护补偿政策不能一个一个地聚焦政策，缺乏整体性和综合性

综合生态保护补偿以生态系统整体性为大体，以区域生态环境质量的整体提高和经济可持续快速发展为目标，统一整合不同类型、不同行业的生态保护资金，调整区域生态环境优势关系的制度安排，是当前的单一因素补充 近年来，我国已经相继实施自然保护区建设等重要生态区域补偿，国家公园体制试行等事业也在积极探索中，但致力于纵向和横向、政府与市场、环境因素与生态区域的结合，推进市场化、多元化生态保护补偿机制的建设

要在顶层设计层面逐步完善生态保护补偿制度的政策法规和实施细则，加快生态保护补偿条例的颁布。 各省要加大不同类型、不同行业生态保护资金的整合力度，以县为实施的基本单元，赋予项目和资金统一配置的自主权，重视生态指标的审查，鼓励县实施生态环境保护的积极性。 根据省情实，以实现区域生态环境质量总体提高为最终目的，构建多层次、广阔行业、广阔覆盖的综合生态保护补偿评价指标体系。 还必须包括地区森林覆盖率、空气质量、水质水量等生态质量指数。 还必须包括生活污水解决、垃圾解决等人居环境质量的评价。 另外，还包括对工业增加部分的能源消耗量、农地任务完成情况等地区快速发展业绩的判断。 此外，还探索了先拨后结算的方法，加大了实施县综合生态保护补偿的正向激励。

建立多阶段生态保护补偿市场体系

通常认为生态产品的生产和费用过程具有公共物品的属性，私营部门以市场方法提供生态产品会背离社会边际价格收益和个人边际价格收益而市场失灵。 事实上，公共物品不等于公共的所有资源。 干净的水源、无污染的土壤等公共池塘资源物品和俱乐部物品，达到一定的费用人数和范围后边际价格可能会有所增加。 另外，自然资源资产产权制度、价值判断技术和法律规则等刚性制约条件的日益完善，可以实现市场化、多元化生态保护补偿。 推进生态保护补偿市场化需要共同推进生态产品的市场交易和生态保护补偿，建立多层次的生态保护补偿市场体系。

具体来说，要加快碳排放权交易管理暂行条例的制定，完全重点对公司能源消费数据进行第三方审计，及时扩大领域范围，优先把生态、社会效益显著的林业碳汇项目纳入全国市场，进行区域碳交易试验的 建立健全的生态保护区、跨流域、跨区域排污权交易制度，探索排污权抵押贷款、租赁等融资方法，有条件的地方建立省内领域排放强度区域排名制度，排名后面的地区对排名前面的地区进行合理的补充 合理定义和分配水权，确定权利人、用途和水资源的采用量等，鼓励开展水权交易，按地区以个人用水量或城市用水总量指标为交易目标，寻找合同节水量水权交易、城市供水管网内水权交易、水权回购等水权交易方法 进一步改变政府的角色定位，更好地发挥政府在生态保护补偿市场中的诱惑和控制作用。 另一方面，综合考虑市场竞争、价格利益、质量安全、地区快速发展等因素，明确绿色采购指导性目录和诉求标准，通过合同外包、特许经营等方法，使满足资格要求的社会力量参与绿色采购供给 另一方面，有条件的生态受益地区和生态保护地区、流域下游地区和流域上游地区根据财力状况、实际诉求和操作价格等，协商选择资金补助、对口合作等补偿方法，开展横向生态保护补偿，建立持续的绿色利益共享机制

培育优质的现代化生态产业体系

在我国工业化、城市化的迅速推进过程中，以前传来了以过度的资源消费和环境破坏为代价的粗放型经济增长方法，不仅引起了水土流失、草场退化、土地沙漠化、资源枯竭、生物多样化减少等生态恶化和环境污染问题 全国生态环境保护大会建议加快健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。 产业生态化和生态产业化就像汽车的两轮、鸟的两翼，两者不可偏废。 作为加快构建生态经济体系的重要副本，培育优质的现代化生态产业体系，是遵循生态产业化快速发展理念，以供给侧结构性改革为主线，将生态特征转变为快速发展特征。

为了优化财政转移支付中生态保护补偿预算的配置结构，生态功能很重要，向生态资源丰富的贫困地区倾斜。 地产适当、分类实施措施，结合资金补偿、产业支持、精准援助、技术援助、人才支持、农户专业教育、就业培训等政策、实物、技术及知识补偿方法，形成快速发展生态产业的合作。 牵引绿色产品评价基准子系统，统一构建以绿色产品产业支持基准子系统为辅助的绿色产品基准系统，对现在分别设立的环境保护、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品认证进行绿色产品认证 吸引生态保护者和投资者参与碳汇造林、流域综合管理、自然保护区建设、国家公园管理、生态保护区管理等生态系统保护和修复活动取得了价值补偿。 挖掘地区生态文化特色，将物质产品、文化产品和生态产品“捆绑式”经营，迅速发展生态康养、森林家、休闲观光园区、景观休闲等“农业+文化+生态”新行业，促进绿色快速发展和消除贫困有机

完全生态保护补偿可持续融资机制

近年来，在我国生态保护补偿资金中，中央和地方财政资金的投入占很大比例，但社会资金和其他资金的投入比较少。 随着生态系统保护和修复工程规模的日益扩大，如果只依赖政府有限的财政资金投入，不仅会降低生态保护补偿资金的采用效率，还会影响生态保护项目的可持续发展。 因此，有必要发挥金融的“造血功能”，推进生态保护可持续融资市场化和多元化新结构的形成。

绿色金融是现代金融体系的重要副本。 但是，以生态产品生产、生态系统保护和修复工程和生态保护区管理服务为目标的各类生态保护项目具有投入资金大、收益周期时间长、环境风险高、收益率低等特点，因此金融机构的参与意愿不强 这要求通过政策支持、技术合作等措施，降低银领域的金融机构准入门槛，简化审批流程，创新绿色信贷产品，扩大信贷规模。

根据各种金融机构不同生态保护项目的风险等级等因素，研究以特定生态保护项目为目标的绿色证券、绿色国债等多元化、差异化的绿色金融产品序列，研究绿色股价指数、绿色公司的股票融资和 借鉴国际经验，鼓励有条件的生态保护区创办土地银行、森林银行等专业化生态银行。 保险机构鼓励金融机构、非金融机构和公益组织联合创新开发环境污染责任保险、森林保险等绿色生态相关险种，在环境风险高的行业建立强制责任保险制度。 在坚决抑制隐性债务增加的基础上，通过向有条件的生态保护地区政府保障合法权益、加强政策支持等配套措施，运用政府和社会资本合作( ppp )模式，吸引符合资质条件的社会资本进行重大生态系统保护和修复工程

作者单位:中国农业大学中国生态补偿政策研究中心

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