热点:起诉策略:检察公诉制度的全球新快速发展

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□注意全世界的视野，从21世纪初开始特别是近几年以来，许多地区或国家相继制定硬法软件法等措施加强检察职能和公诉组织机构，给检察机关越来越多的执法资源，进一步加强检察公诉活动的权力制约和规范指导 架构越来越强调检察职能在刑事司法中的主导作用。 在现代国际社会刑事检察行业中，“起诉战略”是正在兴起的新概念。

推进中国新时期检察事业和检察制度科学的迅速发展需要中国检察实践的经验总结和包括全球视野检察制度研究在内的深入研究支持。

国际视野下检察公诉制度的最新快速发展和共同趋势

以前认为美国的检察模式与其他国家的检察模式有显着差异，其中美国的检察官在刑事司法中的主导地位特别突出，被称为“美国起诉模式”。 的确，美国检察官在本国刑事司法制度中有着显著的主导地位，“美国检察官决定是否主导和起草刑事司法、是否犯罪嫌疑、是否进行辩诉交易、是否签订协定，引导预审和审判战略 但是现代国际社会刑事检察制度迅速发展进展的共同趋势越来越明显。

注意全球视野，21世纪初特别是近几年来，许多地区或国家相继制定硬法软法等措施加强检察职能和公诉组织机构，给予公诉机关越来越多的执法资源，进一步加强检察公诉活动的权力制约和规范指导。 以欧洲为例，欧洲委员会以《里斯本条约》于2009年12月生效为契机，推进以刑事法应对欺诈行为为第一的全面改革计划。 年7月17日，欧洲委员会发布了加强公诉功能的两个重要规范:一是修订发布《欧洲检察院条例》，该条例旨在加强欧洲检察院的管理制度和责任框架，推动欧洲检察院应对跨国犯罪 第二个是欧洲委员会关于建立“欧洲公诉检察官办公室”的理事会条例的建议(以下称为“欧洲委员会建议”)。 《欧洲委员会提案》规定了名为“欧洲公诉检察官办公室”的新起诉机关的组织结构、职能开展和搜查措施、司法救济等。 这个《欧洲委员会提案》意味着欧洲第一个具有独立的综合检察公诉机关，比较有效地打击与欧盟金融利益有关的犯罪行为，标志着欧盟刑事法律政策和公诉制度的重大迅速发展。 事实上，欧洲联盟通过加强刑法手段和检察公诉功能的措施打击金融犯罪的全面改革计划旨在由欧洲联盟成员国调查和起诉金融犯罪行业碎片化现象。 欧洲委员会认为欧洲联盟成员国各自独立的金融犯罪起诉机构和反欺诈措施存在不平衡和威慑不足，因此必须进行改革。 在近年欧盟加强和改革上述检察公诉功能的努力下，欧洲国家的检察模式和起诉制度相继发生了显著变化，例如德国近年来检察机关的起诉裁量权显著扩张，德国检察官只将不到20%的管辖案件提交审判。

国际视野下检察公诉制度共同趋势的内涵特征

纵观近年来世界各国检察公诉制度的最新快速发展，它有快速发展的一些共同或类似的优势趋势，其依据和内涵特征主要表现在以下几个方面。

1 .在体系结构方面，检察职能在刑事司法中的主导作用日益凸显。 通常，检察职能涵盖调查、起诉、监督、量刑提案等方面。 例如，上述美国和欧盟各国除了相继强化了检察功能和公诉机构外，从21世纪初开始包括非洲各国在内的许多快速发展中国家也加强了各自国家的检察功能和公诉制度。

2 .在规范复印方面，公诉指导规范成为刑事法律快速发展的重要部分。 检察职能得到加强，国际社会发表的起诉和量刑规范越来越丰富。 美国多年来非常重视量刑规范制定的完整性。 在联邦诉讼指南中，代表性的有《美国检察手册》《刑事法律资源手册》和美国司法长官发行的备忘录等。 这些诉讼指南正在定期修订。 在量刑指南中，美国于1984年设立了量刑委员会，1987年制定了适用于自然人被告人的联邦量刑指南，并于1991年10月1日发布了适用于单位被告人的联邦量刑指南《组织量刑指南》。 21世纪初以来，许多发达国家和快速发展中国家也相继制定了优势起诉或量刑指南，例如英国量刑委员会发表的《关于欺诈、洗钱和贿赂犯罪的权威度指导大致》于年10月1日生效。

3 .在政策理念方面，预防犯罪已成为刑事检察及公诉制度迅速发展的首要方向。 第一种表现是预防犯罪成为腐败基础法律创新的完全第一指向。 以腐败为例，腐败主要繁殖在公务和公司生产经营两个行业，近几十年来，公务和公司生产经营两个行业的预防性法律制度表现为利益冲突规则和公司(刑事)合规法律制度的迅速发展。 二是预防制度系统地切入起诉环节，“起诉战略”概念具有更实体的内涵和预防属性，确立了起诉战略在刑事诉讼中的独特价值和体系地位。 由于预防观念和预防标准的合规执行情况越来越纳入检察起诉考虑，起诉战略概念问世，以其丰富的制度内涵、独特的价值蕴涵，在刑事诉讼框架中占有越来越重要的体系地位。

4 .在特色制度方面，《起诉战略》成为现代公诉制度创新迅速发展的显著标签。 第一种表现是两个方面。

一是起诉战略越来越成为现代世界各国经济犯罪行业最适用的象征制度。 在美国，司法部多年来重视使用诉讼保留协议和不诉讼协议来应对经济犯罪，在立法层面上重视将公司合规计划纳入企业犯罪的诉讼战略。 比较犯罪嫌疑人的企业或机构适用保留起诉协议，美国检察官始于1999年，在英国通过《年犯罪和法院法》后，英国检察官与年公诉相比开始适用保留起诉协议制度。 此外，以2002年7月1日生效的《经济合作快速发展机构腐败刑法公约》(以下称《公约》)为契机，主要经济通过国内法律规定了公司刑事法律制度，这些国家的检察机关可以将公司合规纳入起诉裁量。 很明显，这些国家的检察诉讼通过公司合规标准的切入而具有起诉战略的实体意义，但不一定使用“起诉战略”这个称呼。

二是起诉战略包括越来越丰富的实体刑法创新的整合支持。 其一，起诉战略需要实现自然人和单位主体的量刑制度领域。 美国于1987年制定了美国适用于自然人被告人的量刑指南，之后于1991年10月1日发布了专门针对单位被告人的联邦量刑指南《组织量刑指南》。 条约公布后，世界许多国家在立法层面上决定了区分自然人和单位主体的刑事责任。 例如，瑞典在2003年立法中规定，如果企业员工未被起诉，或者企业未能履行预防犯罪的责任，企业必须承担刑事责任。 奥地利于2006年立法规定，如果企业高管构成犯罪，或者企业未能履行预防基层员工犯罪的责任，企业必须承担刑事责任。 其二，起诉战略依赖于企业等刑事责任的预防变革。 与迄今为止传达的起诉制度不同，起诉战略侧重于公司预防犯罪的自主合规(公司国家合规标准的执行情况)，要求在国家立法层面实现公司等刑事责任的预防变革。 此外，包括经济合作和快速发展组织许多成员国在内的世界许多国家至今也制定了同样的法律。

国际视野下检察公诉制度迅速发展完善的机制解读与核心启发

目前我国检察事业已经取得重要成绩并深入推进创新的快速发展。 因此，考察整理国际社会检察公诉制度快速发展的完全形成机制，有助于思考中国检察公诉制度创新的快速发展。 总结上述研究，中国检察制度与实践相结合，以下将国际社会检察公诉制度快速发展的完全形成机制及其核心启示归纳为三个方面。

1 .加强和领导检察制度创新快速发展的观念。 检察机关作为我国的法律监督机关，检察事业及检察制度创新的迅速发展与科学的反腐败理念密切相关。 从全球视野看，指导和推进国际社会反腐败法和检察公诉法律制度的迅速发展的科学理念包括政府企业合作反腐败和开展预防两个理念。 所谓政企合作反腐败，是指在深化公司反腐败中，除了相关机构积极预防和调查腐败外，还充分发掘鼓励企业广告自主反腐败的能动性和比较有效性。 另外，检察制度创新的迅速发展和起诉战略的兴起包括贯彻预防观念。 例如，21世纪初以来，国际社会的预防性法律发展迅速，如公司的刑事合规性、预防性立法判断等。 对中国来说，检察制度深入贯彻了政府企业合作反腐败和开展预防工作的两个理念，另一方面以公司刑事合规为指标探索公司反腐败的新机制、新制度，并在诉讼战略，例如法定不起诉或裁量不起诉中提出这个理念 另一方面，有必要切实落实和发挥检察机关的预防功能，开发更丰富有效的预防制度和创新实践。

2 .深化起诉战略的研究和探索实践。 在现代国际社会刑事检察行业中，“起诉战略”是正在兴起的新概念。 从世界学术界来看，“起诉战略”的概念现在主要由英美国家学者使用，欧盟等其他地区的国家有加强检察职能扩展和起诉战略的共同趋势，但没有使用这种表达。 我国学术界发现，目前关于域外检察制度的权威著作在介绍美国检察制度时也不涉及“起诉战略”的表述，我国需要深化全球视野的检察研究。 结合前述研究，笔者着眼于世界视野认为现代刑事检察行业“起诉战略”日益崛起的内涵依据有三个:一是政府企业合作，预防开展的政策理念指导推进。 二是预防理念切入公司等机构犯罪的定罪，特别是不起诉实体法律的提取要求。 三是刑事实体法与刑事程序法深入融合的刑事一体化理念值得期待。 近年来，我国刑事检察和刑事诉讼法律制度继续创新迅速发展，特别是以“认罪认罚广”为代表的刑事诉讼制度创新迅速发展，为深化我国“起诉战略”的研究探索提供了基础和空间。 笔者认为，中国刑事检察行业将“起诉战略”作为深化刑事检察和刑事诉讼创新快速发展的突破口，以“起诉战略”新概念促进和带动公司刑事合规、不起诉制度的完整性以及反腐败刑法相关基础法律的创新的迅速发展

3 .支持完全起诉战略的刑事法律系统。 前述研究表明，深化刑事检察和起诉制度创新的快速发展是系统整合，需要科学理念的指导和基础刑事法律的完全支持。 关于我国刑事法律，以下几个方面特别值得研究探讨。

一是自然人和单位主体之间的刑事责任领域。 为了促进公司反腐败和起诉战略的迅速发展，有必要接触自然人和机关这两种主体刑事责任的分离。 事实上，随着联合国、欧盟等世界和地区相关反腐败规约的出台，现代世界大部分国家已经实现了自然人和单位刑事责任的系统分离，许多国家为此发表了指导单位有罪不罚的专业规范。 我国近年来随着许多刑法修正案的出台，刑法中单位主体的罪名范围显着增加，但国际社会自然人与单位主体刑事责任体系领域的普遍趋势之间存在差异，亟待研究改进。

二是深化刑事法律贯彻中的预防观念。 刑事法律的预防变革和预防部署已经成为全球趋势。 基于这个行业的全球趋势，我国如何把公司等的预防作为规定简洁规范的法律义务，如何把公司等的预防系统地纳入刑事检察和不起诉裁断范围，如何在刑事法律中逐步规定预防宗旨鲜明的制度措施呢 只有在这些方面实现突破，才能切实推进我国刑事法律的预防变革。

三是深化公司刑事合规法律制度的快速发展。 事实上，公司刑事合规是世界半个世纪以来公司反腐败法的最大行为和主要标志。 关于公司刑事合规行业的国际先进方法，笔者认为完善中国的公司刑事合规法律制度是当务之急，即使公司的刑事合规成为我国检察制度和起诉战略创新迅速发展的标本和突破口

(作者是常州大学史良法学院教授、刑法研究所所长，本文是最高人民检察院检察理论研究通常项目《域外最新检察文献主题研究》( gjc31 )的研究成果之一)

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